在911事件後，新成立的國家情報總監辦公室發布了國家首份《國家情報戰略》，該文件明確旨在指導情報界的改革並協助防止美國本土再次遭受恐怖攻擊。美國情報界今日面臨的挑戰同樣嚴峻。儘管烏克蘭、伊朗和委內瑞拉的危機各自有其內在邏輯，但它們共同反映了權力平衡與性質的深刻轉變，一個新的國際秩序正開始成形。這些轉變——更具爭議的戰略環境、加速的科技競爭，以及對國際規則、規範和制度的信心侵蝕——已顯著增加了世界政治的不確定性，並提升了戰略突襲的風險與潛在成本。佛羅倫斯外交官尼可羅·馬基維利曾名言：「機會鍾愛有準備的人。」川普政府已在其《2025年國家安全戰略》和《2026年國防戰略》中闡述了其外交和國防優先事項。隨著政府致力於完成配套的《國家情報戰略》，我們認為美國情報界最緊迫的適應措施集中在四個相互強化的主題上：提升領導人聲明作為意圖指標、更好地繪製精英生態系統圖譜、聚焦額外的跨戰區動態關注，以及將時間尺度視為分析變數。

國家安全決策經常取決於對意圖的判斷。過於頻繁地，雄心勃勃或具威脅性的言論被視為外交姿態或針對國內受眾的宣傳而被忽略。但在一個國家日益具侵略性、全球及區域強權不斷測試其影響力極限的世界裡，公開聲明應被更嚴肅地看待。

需要明確的是，在許多情況下，領導人的聲明在情報界內是可見且被積極辯論的。問題在於不確定性下的分析優先級排序：相較於物質能力、過往行為、制度限制以及領導人面臨的姿態、虛張聲勢或欺騙的強烈動機，應給予聲明性言論多少權重。過去，忽略公開聲明通常是合理的。民族主義言論嘈雜，領導人經常歪曲其時機和手段的意圖，情報組織也理所當然地警惕讓對手的言論設定分析議程。當資源和注意力有限時，優先考慮可觀察的能力和短期指標一直是合理的反應。

今日的挑戰在於，國際體系的結構性變化削弱了許多曾證明這種權重分配合理性的假設。隨著制度約束的侵蝕、權力平衡的轉移、個人主義領導的擴張，以及意識形態和歷史敘事的政策連結日益緊密，忽略領導人自身言論的代價已然升高。過去被視為雄心勃勃或僅是言辭的聲明，越來越多地發揮著承諾的作用——既對國內受眾，也對領導人為採取行動所需支持的精英聯盟。

俄羅斯入侵烏克蘭的戰爭提供了一個有力的例證。2021年秋季，美國情報界正確預測到普丁總統正準備發動大規模軍事襲擊。這被譽為情報界的重大成功，實至名歸。然而，情報界的結論是在獲得莫斯科計劃的具體情報後才出現的。普丁意圖的早期指標，包括他當年夏天發表的長篇論文《論俄羅斯與烏克蘭人民的歷史統一》，曾敲響警鐘，但未能讓分析師或決策者相信俄羅斯入侵迫在眉睫。

回顧過去，莫斯科早已預告其目標以及使用武力達成目標的意願。美國官員早在1990年代初就已認識到俄羅斯精英對烏克蘭的痴迷。普丁及其他俄羅斯高級官員多次具體描述俄羅斯為阻止烏克蘭西傾將採取的步驟。例如，早在2003年，據報導普丁就威脅烏克蘭總統維克多·亞努科維奇，若他與歐盟簽署聯繫國協定，俄羅斯將佔領克里米亞、頓巴斯及烏克蘭東南部大部分地區。普丁2007年在慕尼黑安全會議上的著名演講，將這些威脅置於俄羅斯「近鄰」地區所謂的「挑釁」以及重申獨立俄羅斯外交政策的明確目標的大背景下。

儘管有這些警告，以及認識到俄羅斯已採取重要步驟現代化其軍隊和情報服務，美國官員在普丁2014年吞併克里米亞和次年部署俄羅斯特種部隊進入頓巴斯的決定面前措手不及。敘利亞也出現了類似的動態，美國未能預料到俄羅斯會在2015年秋季直接介入戰爭。在此，俄羅斯官員也發出了重複的信號，包括認為維持巴沙爾·阿薩德總統政府對地區穩定至關重要，並認為該政權的無序崩潰對俄羅斯利益構成直接威脅。但美國官員忽略了這些聲明，評估認為俄羅斯將僅限於向敘利亞提供物質、財政和其他支持。

在敘利亞和烏克蘭這兩個案例中，美國的評估過度側重於歷史先例，低估了普丁的風險承受能力，特別是他認為已窮盡其他手段來實現其明確且一再聲明的政策目標時，使用武力的意願。

中國共產黨在台灣、南海和科技競爭方面的政策目標同樣直言不諱。習近平主席和政治局常委成員一貫將「民族復興」與統一台灣聯繫起來，並經常將這一目標與特定里程碑聯繫起來，例如中國人民解放軍建軍100週年（2027年）和中華人民共和國成立100週年（2049年）。解放軍的白皮書和條令出版物明確指出，任何台灣獨立的聲明都是一個會引發衝突的紅線，並強調如果和平統一變得不可能，他們將使用武力。中國國防和外交官員對南海也提出了類似的廣泛主張。

經濟領域的近期經驗提供了一個警示性的故事，影響了情報界應如何解讀這些聲明。在2010年代，中國領導人關於在半導體、人工智能和其他雙重用途技術領域實現自力更生的呼籲被廣泛駁斥，因為分析師假設中國不願或無法承受取得真正進展所需的權衡。然而，那些所謂的雄心勃勃的目標很快讓位給了廣泛的產業政策和接受「夠用就好」的生產標準的意願，從而實現了國產7奈米晶片等突破，並在關鍵領域取得了市場領導地位。

外國領導人聲明中一個特別能說明問題的方面是他們引用過去的方式。決策者幾乎總是將外交政策選擇建立在個人和國家關於其歷史地位的敘事之上，但對於極權領導人來說，改寫過去對於鞏固其統治至關重要。在民族主義抬頭的時刻，當領導人越來越多地拒絕國際機構和規範——以及其中隱含的自由市場民主的終極目標——歷史敘事很可能提供更重要的分析見解。

歷史敘事實質或重點的轉變可以揭示戰略思維的變化，並在某些情況下預示重大政策舉措的時機。對這些轉變的敏感性可以加強預警，並幫助美國官員校準威懾信號。例如，對屈辱或勝利時期提及的增加，可能預示著更大的風險承受意願。

虛張聲勢和誇誇其談仍將是外交和公開辯論的主流，因此美國的評估不能也不應照單全收每一項聲明。雖然公開聲明可以揭示廣泛的戰略意圖，但它們對於短期或戰術目標而言是不可靠的指標。領導人可能真誠地闡述長期目標，但故意歪曲其追求的時機、規模或手段。例如，普丁曾多次就即將發生的軍事行動撒謊——向歐巴馬總統保證俄羅斯不會佔領克里米亞，並在入侵烏克蘭前幾天告訴德國總理蕭茲他會撤軍。分析師面臨的挑戰是區分關於即時行動的虛假信息與領導人描述其最終目標的一貫模式。前者可能在短期內掩蓋預警，但後者通常能為領導人潛在的戰略軌跡提供持久的指導。

權力日益體現在精英生態系統中

國家安全、科技和經濟競爭的交匯點，比近期記憶中的任何時候都更為重要。這對情報界有重大影響，包括轉變國家與非國家行為者作為情報蒐集目標的平衡，以及提升精英網絡在分析戰略風險和機會中的作用。明確的啟示是，競爭優勢將越來越少地取決於單一的蒐集學科，而是取決於整合。情報界應繼續緊急投資於精細的區域和領域人力情報，以及精密的信號情報，但要將這些能力與對精英、企業、中間人及技術社群進行系統性的網絡繪製相結合。這樣做將使分析師能夠連接跨國家和非國家行為者的信號；區分持久的影響力與雜訊；並預測槓桿、升級和機會最有可能出現的地方。

對抗中華人民共和國對美國構成的挑戰，與過去的兩強對抗根本不同。即使在蘇聯鼎盛時期，也無法集結足夠的經濟實力與美國及其盟友平等競爭，冷戰領導人主要通過敵對陣營進行鬥爭，這些陣營之間的經濟或技術交流非常有限。權力主要局限在國家機構內，最前沿的變革性技術——尤其是核武器——來自政府實驗室。這種結構雖然危險，但創造了相對有限的競爭領域，情報機構可以對其進行瞄準和追蹤。

今日，權力和創新的來源更加分散。這要求情報界必須應對與政府互動但又獨立於政府的精英網絡——這些網絡經常跨越國界。特別是在新興技術的情況下，這些行為者的決定可能對美國國家安全產生巨大影響。人工智能、量子計算、生物技術和其他將定義未來權力平衡的前沿領域的突破，是由私營企業、投資者、大學和監管機構推動的，而非僅僅是政府。

情報界必須根據這些變化調整其方法，並在中央情報局近期重組的基礎上進行擴展。在先進技術、供應鏈、金融和標準制定方面，私營企業、研究機構、次聯邦政府、行業協會和跨國網絡等非國家行為者正發揮著日益增大的戰略影響力。對這些實體及其在更廣泛生態系統中地位的詳細了解，已成為評估現代國家能力的關鍵。

因此，美國的競爭力部分將取決於情報界滲透和繪製精英網絡的能力。這樣做將能識別出關鍵節點和影響力渠道，有助於區分持久和脆弱的聯繫。同樣重要的是，情報界可以洞察對手的生態系統何時過度擴張或脆弱，從而使決策者能夠瞄準薄弱環節，避免代價高昂的正面對抗。

中國在這方面走得最遠，積極地將資本和創新編織成相互強化的生態系統，同時通過強大的黨國控制來鞏固它。其方法將政治權威與國有企業、風險投資和學術機構相結合，將資本導向戰略產業，爭奪全球標準制定過程，並使其免受外國壓力。中國在5G、半導體和人工智能領域爭奪主導地位的努力表明，生態系統而非單一機構，才是產生競爭優勢的來源。對情報界而言，這意味著不僅要追蹤「中國製造2025」等頭條政策，還要追蹤將中國創新機器聯繫起來的非正式關係以及資本和人才的流動。

這些動態與情報界的第二個挑戰相交織：隨著技術競爭者趨於均勢，分析上的差異正在縮小。隨著美國及其競爭者之間的性能差距縮小，評估相對能力變得更加困難。2025年1月發布的DeepSeek-R1人工智能模型的意外表現，就是一個清晰的例證。更普遍地說，資本配置、研究人才或供應鏈投入的小幅變化，都可能促成從傳統國家中心情報來源無法察覺的突破。追蹤精英生態系統有助於闡明這些轉折點，揭示非國家行為者可能在無意中促進或加速進展。

技術日益增長的重要性也要求更新與台灣相關的評估，因為精英網絡和傳統安全考量正以新的方式相互交織。該島作為先進半導體製造中心的地位意味著，潛在的衝突不僅會擾亂全球技術供應鏈，還會通過緊密交織的企業、投資者和專家網絡產生難以預測的連鎖反應，加劇戰略風險和顛覆的可能性。

台灣在人工智能通用發展競賽中的關鍵作用，也可能改變北京解決台灣地位問題的時間表，特別是如果中國官員認為他們落後了。這些動態可能會改變北京的計算方式，使其認為間接方法，如封鎖或其他脅迫措施，比全面兩棲攻擊更具吸引力——這既能增加北京對芯片流動的影響力，又能避免對台灣半導體產業造成重大損害，進而對中國自身的經濟和技術網絡產生負面影響。

俄羅斯的精英生態系統較為受限，但莫斯科已顯示出其能機會主義地利用它們。其由寡頭、能源公司、情報機構、私人軍事公司和犯罪組織組成的網絡——無論是在俄羅斯國內還是其周邊地區——都為向外投射影響力提供了靈活的工具。制裁暴露了這種模式的優勢和劣勢：雖然俄羅斯可以迅速動員影子網絡來規避控制，但它在關鍵領域流失了人才，縮小了實現經濟多元化和長期增長的潛在途徑。理解俄羅斯精英生態系統如何適應——動用儲備、動員私營部門支持戰爭努力、將資產非私有化以確保忠誠、通過非法金融轉移資源，以及深化與中國、朝鮮和伊朗的合作——對於衡量莫斯科影響力的持久性至關重要。這些網絡的結構性弱點也有助於解釋為何俄羅斯在先進技術和全球金融等關鍵領域的競爭力落後。

朋友、夥伴和中立國也在建立精英生態系統。沙烏地阿拉伯和阿拉伯聯合大公國與美國合作，利用能源資源將海灣地區打造成領先的技術中心，重塑中東。歐洲監管機構以及荷蘭、日本和韓國的科技公司都在塑造全球技術競爭軌跡方面發揮著舉足輕重的作用。為了加強能源和技術等關鍵領域的聯盟，並防止對手利用差距，情報界必須了解盟友和中立生態系統的結構、激勵機制和脆弱性。

這種方法建立在早期整體和淨評估傳統的基礎上，但針對權力日益動態和分散的時代進行了調整。雖然這種分析的元素已經存在於情報界、商務部、財政部、國防部首席數字與人工智能官員辦公室及其他機構中，但它們往往是零散的，缺乏整合框架。系統性的生態系統繪製既能提高分析的準確性，又能擴大蒐集機會，同時突出真正的槓桿和控制權最終在何處。

跨戰區動態正在重塑威懾與升級

區域主義的興起以及主要大國之間的均勢，重塑了許多決策者和分析師對當代競爭的構想。隨著大國主張其在鄰近地區的特權利益——無論是俄羅斯在其近鄰地區，還是中國在其海上邊緣地帶——將戰區視為有限且可分離的誘惑日益增加。這種觀點具有誤導性。即使在日益「勢力範圍」的世界裡，跨戰區動態也變得越來越重要，而非不重要，因為競爭者利用區域間的聯繫來管理風險、牽制對手並改變升級動態。俄羅斯在對烏克蘭的戰爭中與朝鮮的密切協調——特別是朝鮮士兵和軍事工程兵的意外部署——說明了跨戰區的協調如何能彌補局部劣勢並使美國及其盟友的反應複雜化。這些動態對美國決策者提出了挑戰，情報界必須讓他們為應對這些挑戰做好準備。同時，故意利用或引入跨戰區聯繫可以為美國創造機會。

與競爭者在其最擅長的領域交鋒，通常是最昂貴且效率最低的選擇。由跨戰區動態產生的水平升級，可以為在更有利的條件下恢復威懾創造空間。例如，中國的規劃者擔心「連鎖反應戰爭」——即地區衝突，例如涉及台灣的衝突，可能引發其他對手的額外、同時發生的軍事行動。

通過在其他地方施加有針對性的壓力——例如在新疆、緬甸或沿中印實際控制線——讓中國領導人保持警惕，可能會改變他們的計算，從而提高侵略的成本，而無需垂直升級。為了提供真正的優勢，情報界必須闡明跨戰區槓桿存在何處、觸發它的因素，以及這些選擇所涉及的權衡。

當然，競爭者也會——而且實際上已經——採用相同的策略。俄羅斯日益依賴中國、朝鮮和伊朗來維持對烏克蘭的戰爭，這凸顯了跨戰區關係如何對其生存至關重要。這些夥伴關係擴展了美國的資源，使聯盟的反應複雜化，並削弱了美國的信譽。它們也引發了關於莫斯科的夥伴期望得到什麼回報，以及這種援助如何改變關於其能力和意圖的現有分析假設的重要問題。俄羅斯可能分享先進潛艇和導彈技術的潛力尤其令人擔憂。

同時，俄羅斯不斷下降的經濟和人口基礎可能迫使其採用跨戰區破壞作為傳統優勢的替代品，從而產生波動性和不可預測性。對情報界而言，這意味著要追蹤機會主義的夥伴關係如何能延長莫斯科在歐洲的持久力，並使美國在其他地方的承諾複雜化。有時，跨戰區動態也可能為美國利益創造機會。一個明顯的例子是敘利亞，俄羅斯在烏克蘭的承諾以及以色列對伊朗及其代理人的襲擊，使得阿薩德政府面臨新的內部反對。

中國和俄羅斯的案例突顯了將跨戰區動態作為國家行為本身獨特驅動因素的重要性。情報界已經投入大量精力來追蹤和識別挫敗美國敵對勢力之間結盟的機會。通過制度化跨戰區繪製，情報界可以通過更好地預測順序、識別可能提供槓桿的水平升級的薄弱環節，並為美國決策者提供重新平衡成本和恢復威懾所需的選項來增強這種分析。

跨戰區思考並不意味著減少關注。由於資源有限，美國情報戰略將理所當然地強調優先級。但它也必須認識到，將跨戰區的問題集聯繫起來，可能是實現美國目標的更有效工具。通過在一個戰區抵消劣勢，在另一個戰區創造槓桿，是戰略的經典要素。通過追蹤、識別和評估這些機會，情報界將有助於確保決策者分配有限的資源以最大化美國政策選擇的戰略影響。當然，這必須經過仔細校準，以免任何對外冒險行為隨後被定性為更廣泛全球鬥爭的一部分，旨在稀釋或對抗敵對勢力的影響。

時間不是競爭的中立背景。競爭者的時間尺度影響結果，並以複雜的方式與美國的能力和選擇相互作用，這需要專門的分析。在這裡，問題不在於情報界缺乏對競爭時間線的認識，而在於分析框架經常偏愛長期的結構性趨勢或近期的預警指標，為日益塑造威權決策的壓縮的、政治驅動的時間尺度留下的空間較少。

美國決策者和規劃者面臨雙重時間尺度：日常競爭的即時需求和長期戰略對抗的更大要求。短期收益可能以犧牲長期持久力為代價，正如延遲行動會增加短期脆弱性並加劇未來挑戰。情報界負責提供及時情報以獲得決策優勢。為此，它不僅必須傳達正在發生的危機或對抗，還必須傳達它們可能持續多久、可能的終結點是什麼，以及美國、盟友和對手的行動如何可能改變這些時間尺度。

得出這些結論需要一種嚴謹的場景構建方法，該方法明確地將時間作為一個變量納入。正如烏克蘭戰爭所表明的那樣，這與提供早期預警的挑戰不同。美國有幾個月的時間為俄羅斯全面入侵做準備，但預計俄羅斯將迅速佔領基輔，這使得美國決策者未能充分準備應對烏克蘭東部長期消耗戰的工業和財政需求，或預測俄羅斯為此類對抗的平行需求將如何將莫斯科推向平壤和德黑蘭的懷抱。

對時間尺度的複雜分析對於中國這個最重要的長期美國競爭者尤其關鍵。美國對與中國的潛在對抗將採取截然不同的方法，取決於它是發生在2027年、2035年還是2049年。過快地採取「戰時狀態」措施可能會損害長期的優勢基礎，包括創新、經濟增長和聯盟韌性。反之，過度投資於長期實力而對短期衝擊準備不足，則會使美國容易受到脅迫和突襲。

管理這種平衡需要對時間尺度有清晰的認識。情報還必須闡明競爭者自身可能在哪裡跌倒——無論是短期內過度擴張還是長期內投資不足。鑑於長期衝突在多大程度上考驗經濟（不僅是軍事）實力，還需要更關注國家資源以及領導人中長期動員和增強這些資源的能力。

在最新的《國防戰略》背景下，這一挑戰尤為突出，該戰略強調通過持續的實力而非立即對抗來威懾中國。這種方法隱含地依賴於長遠的時間尺度：在管理短期戰爭風險的同時，保持美國在創新、聯盟凝聚力和經濟韌性方面的優勢。對情報界而言，這使得對分析的重視程度提高，以闡明中國領導人如何權衡短期機會與長期目標，他們認為相對實力轉變的速度有多快，以及在何種條件下他們可能得出結論認為延遲代價過高或不再符合其利益。沒有對這些時間判斷進行嚴謹的關注，決策者就有可能過度反應短期信號，從而損害長期優勢，或者低估可能壓縮北京時間尺度的壓力。

結構性壓力，包括增長放緩、人口下降和外部技術瓶頸，進一步壓縮了時間尺度，在短期內產生了機會主義和冒險的動機。習近平治下的個人主義加劇了這種緊張關係：鄧小平體現了戰略耐心，而習近平越來越重視意識形態運動和政治遺產，這可能會為了短期政治或戰略收益而犧牲長期韌性。其根本在於生物學——習近平和普丁都根據官方時間表以及人類壽命的實際情況來權衡他們的選擇，他們最近關於器官移植和永生的思考也強調了這一點。對中國而言，結果是領導層展現長遠抱負，但經常以壓縮的緊迫感行事。這種動態可能導致誤判。

莫斯科也面臨著長期抱負——重申大國地位、削弱北約以及確保其近鄰地區的影響力——與更緊迫的需要之間的權衡。在許多方面，這是普丁自己造成的挑戰。儘管俄羅斯總統成功地擺脫了1990年代的混亂局面並實現了俄羅斯軍隊的現代化，但他主要的對外政策行動疏遠了鄰國，使俄羅斯在國際上孤立，並縮小了短期選擇。芬蘭和瑞典加入北約，以及俄羅斯在中亞影響力的逐漸消退，都是這些行動產生連鎖反應的顯著例子。普丁入侵烏克蘭的決定進一步加劇了這種緊張關係：儘管這被定性為一場關乎國家生存的世代鬥爭，但制裁、戰場消耗以及對前客戶的日益依賴，削弱了俄羅斯在沒有犧牲長期目標的情況下維持長期衝突的能力。

普丁高度個人化的統治意味著，決策更多地受到旨在避免尷尬軍事損失、維護政權安全和展示全球舞台影響力的短期計算的影響，而非制度化規劃。在當今的俄羅斯，沒有類似中國共產黨的機構來約束短期的個人主義。這種擴張性的長期目標與嚴峻的短期脆弱性的結合，造成了波動性；莫斯科經常發出宏大的信號，但結構上卻被迫採取機會主義、冒險的行為。對情報界而言，認識到俄羅斯的言論何時超出其能力範圍，對於避免高估莫斯科的持久力以及識別可能加速長期衰退的短期過度擴張機會至關重要。

威權國家並非一律是長期或短期規劃者；相反，它們的時間尺度會根據對相對勢頭和機會的獨特理解，以及領導人集權、國內限制和政權安全等結構性因素而變化。將這些見解納入《國家情報戰略》，將使情報界能夠更有效地預測決策節奏，識別政權何時脆弱，並為決策者提供關於對抗和危機可能持續多久的現實評估——以及這些時間尺度可能如何受到影響。

美國面臨著快速演變且日益不確定的國際環境。我們的呼籲不是為了任務擴張，而是為了優先級和經濟化。儘管這四個主題在分析上是獨立的，但它們的價值在於它們的相互作用，指向一種重新分配而非擴大努力的情報態勢。將領導人的聲明和歷史敘事視為意圖的基本指標，有助於縮小需要持續關注的應對情況範圍，從而降低分散監控的風險。生態系統繪製反過來提供了一種方法，將情報蒐集和分析集中在同時影響多個問題集的節點上，而不是要求平行、孤立的努力。跨戰區分析有助於識別在一個領域施加壓力可以在另一個領域抵消劣勢的地方，並預測和應對可能升級並直接威脅美國利益的潛在危機。最後，對時間尺度的明確關注通過闡明風險何時可能成熟以及何時延遲或排序可以對美國有利，從而進一步明確權衡。結果是一個分析框架，有助於情報界管理稀缺資源，以獲得最大的邊際戰略回報。

亞歷山大·比克是維吉尼亞大學弗蘭克·巴滕領導與公共政策學院的實踐教授、米勒中心高級研究員，以及胡佛研究所的訪問學者。他曾任職於國家安全委員會和美國國務院，並在拜登和歐巴馬政府任職。

菲利普·B·K·波特是維吉尼亞大學巴滕學院領導與公共政策教授。他是國家安全數據與政策研究所的執行董事，並曾擔任情報界的專家和國防部的資深顧問。