隨著烏克蘭戰爭的進展，俄羅斯的攻擊日益削弱烏克蘭的地面通訊基礎設施，持續加深基輔對 SpaceX 的 Starlink 的依賴。該衛星星座對於包括指揮控制、無人機操作和火砲協調在內的關鍵軍事功能變得不可或缺，一旦被撤銷，歐洲並無現成的替代方案。這種現實情況體現了當今政府依賴私人擁有且全球嵌入的關鍵基礎設施的概念。但這些相互依存關係可能被武器化，國家與企業的關係也可能變得錯位。近期關於美國和中國科技公司限制關鍵人工智慧模型存取能力的爭議，以及 NVIDIA 的地緣政治操弄，都說明了私人控制的技術如何限制國家決策。
這種模式在歐洲尤為嚴重，外部數位基礎設施和半導體公司在國防、半導體和電信領域扮演著日益重要的角色，進而影響歐盟的地緣政治和國家安全。歐洲聯盟似乎意識到其不足之處，並尋求對關鍵數位網路和技術擁有更大的控制權。它甚至試圖透過 2023 年首屆《歐洲晶片法案》等倡議來激勵私營部門。但這些措施並未提供必要的支持，因此私營部門持續抱怨歐洲的立法和法規。
目前，人們對政府為實現國家韌性和安全而監管產業的策略，與更遵循商業邏輯運作的私營科技公司之間的緊張關係，理解不足。若沒有更清晰的說明，國家與企業在數位基礎設施韌性方面的關係機制將保持模糊不清——儘管它們對其成功至關重要。
歐洲不能僅僅依靠財政來確保公私部門關鍵基礎設施的協調一致。它應該建立機制，包括對公共資金設定條件、利用採購作為塑造需求的槓桿，以及強制性而非自願性的協調。預計於 2026 年 6 月提出的《歐洲科技主權一攬子計畫》和預期的《歐洲儲蓄和投資聯盟》可以為這種方法提供基礎。
歐洲各國目前在關鍵數位產品、服務、基礎設施和知識產權方面，有超過 80% 依賴外國國家及其私營科技公司。歐洲缺乏足夠的半導體生產能力，以及緩解全球晶片生產中斷所需的國內產業能力和有韌性的供應鏈。
歐洲尋求更大的自主和主權，進而對技術擁有更大的控制權，這並非沒有代價。支撐歐洲安全的大部分能力——從 Starlink 到先進的曝光機——目前透過美國、台灣、日本和韓國等盟友或夥伴供應，這些國家也支撐著歐洲的安全。刻意減少對這些技術的依賴，可能會帶來互通性摩擦和更高的成本，而無法保證安全回報。因此，重新調整國家與企業關係的論點，在於管理邊際風險，而不是全面脫離盟友供應商。這需要區分技術聯盟內互惠互利的相互依存關係所帶來的益處，與在政治或經濟危機時刻讓歐洲選擇有限的依賴性。
歐洲委員會認識到這一點，於 6 月提出一項雄心勃勃的《歐洲科技主權一攬子計畫》，旨在減少對非歐盟供應商的依賴，以開發和控制關鍵技術、基礎設施和數據。該計畫還涉及塑造數位互動方式的「前端」基礎設施，如人工智慧和雲端基礎設施。
理論上，該計畫應有助於政府動員產業、促進韌性並制定更好的政策。然而，歐洲企業抱怨政府的倡議和補貼，稱它們造成不確定性，阻礙營運，並扼殺創新和競爭力。2025 年，歐洲和非歐洲的科技領導者反對歐盟關於影響公民健康和安全的 AI 系統的法規，導致委員會將這些義務推遲到 2027 年 12 月。歐洲的 AI 生態系統在全球競爭者面前失去陣地，歐盟的規則制定者聲譽受損。
企業追求自身的戰略和商業目標，這些目標往往與政府的優先事項不同。然而，這兩個關鍵參與者在努力提高數位基礎設施韌性方面，持續地朝著相互矛盾的方向努力。一位歐洲半導體公司代表曾說過關於國家與企業關係：「我們就像在沒有教練指導的足球場上的球員。」
知識前沿的高端技術需要國家特別關注，因為它們在複雜的生態系統中運作，具有許多依賴性、極高的進入門檻、極端的技術專業化，以及近乎壟斷權力的企業。它們也吸引了特殊的安全和政治關注，這使得國家難以與這些企業協調政策。此外，國家對這些產業進行傳統主權意義上的有效控制，已變得越來越有限，並將我們帶入一個不同的國家與企業關係世界。
歐洲有一些公司——從開發高度複雜的光刻機到真空閥門和世界一流的研究基礎設施——它們是全球供應鏈的瓶頸，可以用作對抗其他國家的槓桿，或影響企業行為，例如企業間貿易。但雖然政府可能對一家公司行使某些控制權，卻無法控制整個網路或產業。這些產業的特性使得例如結束最先進節點的內生製造能力變得困難，這需要的不僅僅是資金或政治意願。
三個領域最能說明這種控制的困難：國防、半導體和電信。第一個領域涵蓋現代軍事能力的總體結構，而半導體和電信則代表了這些能力所依賴的雙重用途的「骨幹」技術。雖然每個領域都表現出一些相似的特徵，但它們在最突出的特徵上有所不同：國防領域的依賴性、半導體領域的瓶頸權力，以及電信領域的基礎設施權力。
在國防領域，私人公司和外國供應商擁有並營運關鍵技術和基礎設施，包括感測器、無人機、雲端、人工智慧和衛星。這些對於現代軍事行動的進行和成功至關重要，而歐洲聯盟嚴重依賴外國供應商和服務提供者。從俄烏戰爭到近期中東衝突，這些能力主要由商業合同和企業決策管理，而非政府或軍方。
戰爭的需要和高損耗率促使烏克蘭迅速擴大其國產商用戰術無人機的生產——現在每年生產數百萬架平台。然而，烏克蘭科技公司在鋰電池、馬達磁鐵和光纖電纜等不可或缺的關鍵零組件方面，仍然嚴重依賴中國供應商，且價格合理的替代品寥寥無幾。基輔還被迫依賴 SpaceX 的 Starlink 衛星星座來維持關鍵軍事功能。如果存取被切斷，作戰能力將會嚴重受損，因為烏克蘭缺乏歐洲的替代方案。歐洲無法持續向烏克蘭提供軍事援助——缺乏直接製造關鍵零組件和彈藥，或提供關鍵服務的能力——這使歐洲大陸面臨風險，因為它正在努力阻止俄羅斯向東擴張。
這個例子凸顯了歐洲國家面臨的三個主要系統性脆弱性和挑戰：關鍵原材料嚴重短缺、工業製造週期漫長，以及在關鍵戰略服務和軍事能力方面對中國和美國的結構性依賴。這些挑戰因私人投資不足、公共資金分散以及國內市場需求疲軟而進一步加劇。
半導體產業：瓶頸權力
在半導體產業中，沒有任何一個國家——或公司——能夠獨立生產最先進的微晶片。晶片設計、製造、封裝、組裝，以及關鍵原材料的開採和加工，分佈在高度專業化的公司以及多個國家和大陸。這使得半導體成為數位經濟中可能最全球化互聯和關係最緊密的價值鏈。
在這個生態系統的中心，坐落著幾家公司，它們佔據了關鍵的瓶頸位置。例如，總部位於荷蘭的 ASML 是世界上唯一生產製造最先進晶片和支持「AI 浪潮」所需的極紫外光刻系統的公司。然而，這種關鍵地位並未轉化為該公司、荷蘭或歐洲的戰略自主。歐盟於 2023 年通過了《歐洲晶片法案》，旨在到 2030 年將歐盟在全球尖端和永續半導體生產中的市場份額從 10% 提高到 20%。但該法案受到私營部門的批評，而 2025 年 12 月發布的歐洲審計法院特別報告強調，歐盟的數位政策和基礎設施不足以實現 20% 的目標。如今，其市場份額仍約為 10%，並且缺乏實現數位基礎設施更大主權所需的整合工具。
相反，歐盟在半導體價值鏈中的核心地位甚至使其面臨日益增長的地緣政治壓力。華盛頓利用出口管制和域外措施來影響歐洲公司（如 ASML）可以服務的市場，而北京則透過限制鎵、锗和稀土加工技術等關鍵原材料的出口來回應。因此，儘管歐洲政府越來越將半導體視為戰略資產，但它們動員國內企業的能力仍然受到全球相互依存、商業利益和地緣政治競爭的限制。
電信產業（5G）：基礎設施權力
與分散的半導體產業不同，5G 電信價值鏈高度層級化。少數垂直整合的系統整合商寡頭壟斷了網路核心技術和標準制定，使得國家供應商選擇有限。
從 2016 年開始，北京在歐洲的市場滲透以及華盛頓隨後對歐洲關於依賴中國供應商的安全風險發出的警告，讓歐盟國家陷入了這兩個大國之間的夾縫中。到 2022 年，中國供應商在八個歐盟成員國的 5G 無線接入網路設備中佔據了超過一半的市場份額。
為應對此，歐洲國家努力動員諾基亞和愛立信等國內龍頭企業，並採取協調一致的歐洲對策。一方面，中國的產品價格過於競爭，因為華為和中興通訊憑藉政府支持和補貼，提供了與歐洲或美國替代品相當但價格更低的技術。另一方面，歐洲政府的迴旋餘地有限，因為華盛頓要求禁止中國供應商，而北京則威脅如果他們遵守將進行報復。
歐盟的 5G 工具箱是其加強數位基礎設施韌性的旗艦倡議之一。雖然歐洲委員會提供了一個共同的戰略框架，但實施在很大程度上仍取決於成員國。該框架無法改變這樣一個事實：現有國家 4G 和 5G 網路中嵌入的中國設備，要「移除和更換」成本過高且耗時。貨幣成本將由營運商、國家政府和歐盟基金分攤。相比之下，政治和外交成本幾乎完全由禁止中國供應商的政府承擔，使他們面臨北京的潛在報復。此外，該倡議仍然是自願性的，限制了協調的誘因。情況並未改善——2026 年，布魯塞爾實施更嚴格的網路安全規定後，中國威脅歐盟將採取嚴重後果。
因此，歐洲面臨的核心挑戰是確保對更具戰略自主和技術主權的公共支持，真正轉化為私營能力與公共安全目標之間更大的協調一致。
鑑於這些高科技產業的高昂前期投資和漫長的開發週期，補貼在一定程度上是不可或缺的。但補貼在政治上是不可持續的。雖然《歐洲晶片法案 2.0》概述了融資工具，但其預算在 2028-2034 年的多年期財政框架談判以及議會和理事會的討論中仍然不確定。此外，《歐洲晶片法案 2.0》預計要到 2027 年底才能通過，而 2021-2027 年的資金正在結束，地區預算也已基本耗盡。
歐洲還應動員私人資本。預期的《歐洲儲蓄和投資聯盟》可以釋放來自養老金儲蓄、風險投資和私募股權的資金。這將意味著歐洲擁有一個類似美國的統一資本市場，提高公民儲蓄的回報，並為歐洲公司釋放風險資本。但資金不足，因為它對解決根本問題作用甚微：關鍵能力仍然掌握在國家可以影響但無法完全控制的產業手中。因此，歐洲應將資金與三個更直接影響協調和控制的機制相結合。
首先，公共資金應附帶戰略性條件約束，確保公共資金不僅僅是擴大半導體產能，而是促進有韌性的供應鏈，並賦予政府對戰略關鍵能力的更大槓桿。歐洲晶片法案 2.0 朝著這個方向邁出了第一步。例如，其第三章允許政府採購程序要求申請人提交供應安全聲明，以加強歐洲半導體供應鏈。然而，這仍然是自願性的。根據《歐洲晶片法案 2.0》獲得歐盟支持的企業，應被要求證明額外的歐洲生產能力減少了對價值鏈中其他地方的單一供應商或國家的依賴。這將確保公共資金不僅僅是擴大半導體產能，而是促進有韌性的供應鏈，並賦予政府對戰略關鍵能力的更大槓桿。
其次，政府應利用採購作為塑造需求的槓桿。例如，烏克蘭依賴 Starlink 和中國的無人機零組件。儘管如此，歐洲投資者仍然不願為這些能力的開發和生產設施提供資金，因為長期需求不確定。擬議的《歐洲科技主權一攬子計畫》旨在將早期成就——例如 2023 年歐洲晶片在動員資本和創建半導體試點線方面的成功——轉化為經濟上可行的技術生態系統，將重點從供應端干預轉向需求端措施。例如，它將半導體政策與人工智慧工廠、數據中心、雲端基礎設施和更廣泛的工業應用聯繫起來。
然而，儘管該倡議已受到公共和私人利益相關者的廣泛歡迎，但該提案在預計於 2027 年生效之前，有多少內容能在與歐洲議會和理事會的協商和談判中倖存下來，仍然不確定。作為回應，歐盟資助或聯合採購的國防能力的採購規則，應要求從單一國家採購轉向多國採購關鍵零組件。聯合歐洲採購機構可以同時保證戰略重要能力的可靠、長期需求，並降低投資者的市場不確定性，同時要求參與製造商證明有可靠的替代供應安排。透過發出持續的公共需求信號，政府可以提高替代技術和生產能力的商業可行性，同時賦予政府對可用性和互通性更大的槓桿。
第三，歐洲需要加強協調，因為分散的國家決策在電信領域造成了集體脆弱性。5G 工具箱說明了自願協調的局限性：各國政府同意風險，但對移除高風險供應商的動機不同。對於關鍵電信基礎設施，應採用共同的歐洲關於供應商多元化和高風險供應商的要求，取代自願實施。
歐洲政策應購買的不僅僅是額外的產能。政策重點應是可衡量的韌性、可靠的替代方案，以及企業決策與歐洲安全目標之間更大的協調一致。歐洲對私人控制和全球嵌入技術的依賴，無法僅透過補貼和全面脫鉤來解決。在國防、半導體和電信領域，核心挑戰是在保持國際合作益處的同時，協調商業利益與公共安全目標：戰略性條件約束可以確保公共資金減少關鍵依賴；聯合採購可以創造對替代能力的可靠需求；以及具有約束力的歐洲協調可以防止分散的國家決策產生集體脆弱性。總之，這些機制將賦予政府更大的槓桿，而無需直接控制企業或產業，將技術主權從一個願望轉變為一個更可信、更可持續的歐洲戰略。