經濟國策與聯邦機構架構
美國的經濟國策由誰實際掌管？
這個答案很重要，因為在當今大國競爭中，國家安全日益依賴於一個龐大的聯邦體系中所做的經濟決策——而且這些決策常常在政府體系之外進行。
經濟國策的核心，是指政府刻意運用其經濟政策工具和權力，以影響商業行為者的行為，進而產生、減輕或管理國家安全外部因素。企業，而非國家，是進行全球經濟活動的主體。它們交易的後果——從投資到供應鏈結構——常常會產生戰略漣漪效應。國家可以利用政府政策工具進行干預，以使私人誘因與國家安全優先事項保持一致。這就是當代經濟國策的本質。
在行使經濟國策權力時，眾多美國政府參與者的角色和職責是什麼？關於機構架構的討論，首先提供了一種簡單的方法來分類與經濟國策相關的眾多權力。然後，它描繪了美國政府在此領域的關鍵參與者地圖，最後提出了一些關於如何更有效地使用國家經濟力量工具的建議。
傳統上，美國決策者透過工具箱中的各種工具來理解和組織經濟國策，包括制裁、出口管制、關稅、發展援助和關鍵基礎設施投資。但這並非一個策略上連貫的方法。工具的數量幾乎是無限的，相關權力也數不勝數。組織這一概念格局的更好方法，是依據國家經濟工具可以追求的戰略目標。這始於採用經濟國策的共同定義，以支持發展相關準則。這種採納應超越機構間的界限。它可以作為改善跨部門溝通以及建立經濟國策相關規劃能力和分析的基礎。一項認真改進我們執行經濟國策方式的努力，也可能涉及機構和流程的重新設計。也許最重要的是，我們應該投資於人才管道，培養能夠在私營和公共部門有效運作的有才華的個人。我們的高等教育體系需要開始為新一代經濟國策專業人士培養技能和知識。開始的方法是清晰地闡述經濟工具可以應用的目標。
經濟國策的四大面向
美國是一個法治體系，我們的經濟國策機構架構反映了這種透明的正式性。當政府尋求參與經濟國策時，它透過明確的「權力」來行動：立法、行政命令、法規或其他法律和監管能力，這些通常由聯邦政府的特定部門行使。
大多數這些權力可以歸類為四種活動：
促進（Promote）描述了針對企業和行為者的誘因進行有針對性的操縱，其效果是促進美國公司、投資者、機構等的機會。
保護（Protect）涉及政府干預，旨在保護企業、行業、部門等免受市場結果和商業趨勢的影響，這些結果或趨勢已經產生或可能產生損害美國安全的後果。這包括傳統上被視為「保護主義」的措施。
阻止（Prevent）描述了政府為中和、阻止、補救或處理威脅國家安全的嚴重（通常是離散的、具體的）經濟活動而採取的行動。這種戰略效果通常是反應性的，並且經常涉及專門量身定制的措施（例如外國投資委員會的審查）。
懲罰（Punish）涉及操縱旨在造成損害、降低能力或削弱目標的經濟槓桿。與其他三個面向不同，其他三個面向通常包含其戰略目標的工具性要素，懲罰則尋求將經濟損害作為其自身的目的。
這四大面向涵蓋了美國政府執行經濟國策的大部分方式。廣泛採用這一框架以及以私營部門為中心的經濟國策方法，可以幫助美國政府朝著一個官方的、共同的操作圖像邁進。
目前負責美國經濟國策的機構格局非常龐雜。分佈在 13 個部門和 10 個聯邦機構中的 1,400 多個辦公室，共享與管理國家安全經濟層面相關的權力和工具。這種分散帶來了重大挑戰。機構依賴為早期時代和威脅環境建立的遺留系統和方法，降低了它們協調應對當今挑戰的能力。經常處於孤立狀態的部門之間的溝通差距，進一步加劇了規劃和執行的複雜性。迫切需要發展一種連貫的機構間經濟國策概念方法，該方法在理論上嚴謹，並包含當前不存在的規劃和分析能力。
該系統傾向於向上尋求明確的方向和指示。經濟國策能力通常保持休眠狀態，直到白宮或積極主動的財政部、國務院、國防部或商務部部長下令採取行動。儘管這種被動是可以理解的，但其總體結果是，面對眾多複雜的挑戰，經濟國策往往傾向於慣性和孤立。
美國政府經濟國策體系的中心是總統辦公室，它名義上透過國家安全委員會協調跨政府的經濟國策活動。然而，國家安全委員會在結構上傾向於危機應對，限制了它作為經濟國策長期整合者的能力。總統辦公室內的其他組成部分——包括國家經濟委員會、科學技術政策辦公室、美國貿易代表辦公室、管理和預算辦公室以及國家網絡主任辦公室——也可以發揮重要作用，經常為該過程帶來獨特的機構視角。
經濟工具的機構間整合通常透過政策協調委員會、機構間政策委員會及其工作組和副手委員會的層級結構進行。這些機構通常關注特定的問題或政策挑戰，在需要決策或協調戰略時召集相關部門。然而，即使是這種結構也往往是反應性和碎片化的，而不是主動的、持續的和戰略性的。
除了白宮之外，有四個主要部門通常參與領導經濟國策的各個方面：財政部、國防部、商務部和國務院。改善這些經濟國策功能性孤島之間的資訊流動，將增強該系統協調和調動各種能力以實現更統一戰略目標的能力。
財政部內擁有政府許多最具影響力的經濟國策權力。財政部設有恐怖主義和金融情報辦公室、外國資產管制辦公室以及金融犯罪執法網絡——這些機構是制裁執行、反非法金融行動和金融系統安全的核心。財政部其他辦公室則追蹤國際市場、發展融資和多邊機構。雖然財政部在經濟國策方面發揮著不可或缺的作用，但其機構文化傳統上強調宏觀經濟穩定和金融系統完整性，而不是戰略或安全驅動的心態。當必須以地緣政治意圖應用經濟工具時，這可能會造成不協調。
國防部是經濟國策的另一個主要參與者。儘管其權力主要集中在保護國防任務和國防工業基礎，但它帶來了先進的規劃能力、深厚的技術專長、可觀的預算和面向威脅的戰略文化。國防部的關鍵實體包括政策副部長辦公室、國防高等研究計劃局、國防技術安全管理局以及負責研究、工程和採購要素的辦公室。
國防部還擁有更明確的經濟國策導向的組成部分，例如戰略資本辦公室和全球投資與經濟安全辦公室。本系列中的一篇未來文章將重點介紹國防部的其他概念，例如經濟戰運營能力和經濟國防單位。全球投資與經濟安全辦公室評估與全球交易相關的國家安全風險，充當國防部與機構間外國投資委員會的聯繫點，評估影響國防供應鏈的併購，並制定被認為有風險的交易的緩解策略。它還參與外國投資委員會等機構間機構，並協助司法部和聯邦貿易委員會進行的反壟斷審查。除了國內職責外，全球投資與經濟安全辦公室還與美國盟友合作，加強和協調夥伴國家的工業基礎韌性。
由於商務部對出口管制、技術治理以及一系列其他權力的控制，它在經濟國策中也扮演著核心角色。其工業和安全局負責管理出口管制並維護實體清單，而出口執法局和出口執法辦公室則調查違規行為。商務部的其他組成部分——例如國際貿易局、經濟分析局以及國家標準與技術研究院——則貢獻了分析能力、標準領導力、商業推廣、數據匯總和監管工具。商務部掌握了許多與技術重點經濟國策相關的權力，儘管其傳統的商業推廣文化有時可能與安全驅動的經濟國策政策的戰略需求產生緊張關係。
最後，國務院憑藉其外交角色，在經濟國策的許多方面發揮著天然的整合者作用。其經濟和商業事務局在全球範圍內努力支持美國公司，促進外國對美國的投資，並部署經濟工具來約束敵對行為者，包括恐怖分子、腐敗官員和侵犯人權者。大使館團隊——包括大使、商務官員、財政部武官和國務院經濟官員——直接與外國政府和企業接觸，經常充當美國經濟國策的第一線實踐者。
國務院在經濟國策方面的一項有趣創新是部署了交易團隊（Deal Teams），旨在動員機構間資源以支持美國在海外的商業競爭力。這些團隊透過協調可行性研究、融資方案、技術援助和外交參與，協助美國企業在戰略領域競爭。交易團隊在全球各地點運作，並得到華盛頓中央團隊的支持，將美國的商業活動與更廣泛的戰略目標聯繫起來，同時利用美國政府的全部機構間工具。
除了這「四大」經濟國策部門及其相關辦公室外，還有眾多其他部門和機構（例如，聯邦儲備委員會、交通部、進出口銀行、聯邦通信委員會、國家科學基金會、商品期貨交易委員會、農業部、聯邦貿易委員會、能源部等）也可能擁有更專業的經濟國策職責組成部分。次級和獨立機構可以發揮實質性作用，但它們的貢獻很少與更廣泛的戰略同步。
除了這些行政部門的參與者外，國會也是一個重要但結構上充滿挑戰的參與者。立法委員會接收分散的資訊，管轄權分散在多個委員會之間，這使得協調一致的監督和戰略調整變得複雜。鑑於其目前的管轄委員會劃分，尚不清楚國會是否已適當組織或在機構上準備好有效立法（或監督）經濟安全挑戰。經濟國策問題需要一個明確的立法、監督和資金途徑，而這在國會目前並不存在。可能需要進行機構改革，例如設立一個具有適當管轄權和監督權力來應對經濟國策挑戰的跨領域性質的新委員會，或者設立一個由對經濟國策挑戰擁有管轄權和監督權的常設國會委員會領導人組成的協調機構，以提出、分析、優先處理和採取行動。
當代經濟國策對聯邦政府來說仍然相當初步。這片領域的許多內容都是前所未有的。經濟國策的實踐很可能將繼續帶有實驗性質。在這個成熟的過程中，我們應該願意靈活地進行實驗，並審慎地評估哪些方法有效，哪些方法需要調整。
美國經濟國策的機構格局高度分散。影響商業行為以支持國家安全的權力分散在眾多部門——每個部門都有獨特的文化、優先事項和流程。未來的挑戰和機遇在於建立一個更連貫、更具戰略一致性的體系，該體系能夠更好地協調工具、溝通優先事項，並與私營部門有效互動。我們應該創新我們的政府機構設計，以促進更有效的經濟國策。隨著國家安全經濟層面的不斷擴大——從技術競爭到供應鏈安全再到金融系統韌性——對整合、現代化流程的需求只會變得更加緊迫。
除了這一機構格局之外，還有兩個備受矚目的常設機構間協調程序值得關注：外國投資委員會和出口管制制度。
外國投資委員會
外國投資委員會在審查涉及外國人投資或房地產收購的交易時，在保障美國國家安全方面發揮著核心作用。該委員會作為一個機構間機構運作，由財政部擔任主席，財政部透過其投資安全辦公室監督這些審查。其核心任務是識別和減輕外國人接觸美國企業、資產、技術或敏感地點所帶來的國家安全風險。
該委員會的權力主要來自 1950 年《國防生產法》第 721 條（經修訂），並透過第 11858 號行政命令和《聯邦條例彙編》第 31 篇詳細規定的法規來實施。最近的總統指示，包括 2022 年 9 月發布的第 14083 號行政命令，擴大並闡明了外國投資委員會考慮的因素，特別是在供應鏈安全、敏感數據和技術領導力等領域。
該委員會的工作依賴於財政部、國防部、情報界、商務部和其他機構的協調分析。2018 年的《外國投資風險審查現代化法案》是數十年來對權力的一次重大更新，將管轄範圍擴大到包括某些非控股投資和特定的房地產交易。
這些努力旨在應對新興風險以現代化流程，但挑戰依然存在。例如，該委員會採取預防措施，但僅限於個案處理，這使得難以跟上快速演變的外國投資威脅的數量。該系統的反應性和定制化方法可能會不堪重負，並可能錯過某些活動，從而引發要求建立更易於清除良性交易和阻止明顯非法交易的機制的呼聲。
出口管制規範了可能對某些參與者或目的地構成國家安全風險的特定項目、技術和服務的轉讓。該過程始於識別項目的技術屬性和預期用途，然後將其歸類到商務部控制清單中的適當出口管制分類號（ECCN），這決定了所需的控制級別。
《出口管理條例》涵蓋了軍民兩用、商業和較不敏感的軍事項目。即使是低技術含量的商品，也可能需要許可證，具體取決於目的地、最終用戶或最終用途。工業和安全局評估四個關鍵因素來確定許可證要求：出口的物品是什麼、去向何處、誰將接收以及將如何使用。
有效的出口管制管理需要廣泛的機構間協調，由商務部領導，並涉及國防部、國務院、財政部；情報機構；以及其他部門。出口管制最初是在冷戰期間設計的，目的是防止向敵對國家轉讓軍事技術。作為旨在削弱中國技術實力並維持美國在未來關鍵軍民兩用技術領域領導地位的更大努力的一部分，在半導體領域擴大出口管制應用，給現有機構（如出口管制審查委員會）帶來了壓力。我們正試圖利用機構間協調機制來執行大量的經濟國策，但這些機制的可擴展性不佳。
在我們尋求增強和利用美國經濟力量時，我們應該以政治上和經濟上持久的方式進行，並發揮我們的巨大自然優勢。在嘗試改進經濟國策的新努力時，我們也應該保持謙虛和現實。這其中很大一部分對美國來說都是未知的領域。