義大利可能終於要發布其有史以來第一份國家安全戰略，這對於唯一一個從未有過此類文件的G7國家來說，是一個引人注目的發展。數十年來，政府不穩定、機構間的競爭、相對寬鬆的國際環境，以及對歐洲和地中海地區美國安全保證的感知可靠性，都降低了制定戰略的動力。然而，近期國內政治整合和外部壓力似乎以前所未有的方式趨於一致。直到最近，有限的新聞報導和對決策者、外交官及軍事官員的機密採訪都暗示著一份即將發布的文件，該文件可能會解決軍事專家 Coticchia 和 Mazziotti di Celso 所描述的，對世界第八大經濟體而言的一項嚴重缺陷。儘管目前有利於進展的政治條件能否持續尚不明朗，但這種預期現已得到部分證實：羅馬正朝著終點線邁進。然而，有四個障礙擋在路上。
國家安全戰略與戰略家 Colin Gray 和 Liddell Hart 所定義的大戰略息息相關——即國家資源的協調和運用以實現政治目標。正如國際安全中心專家 Nina Silove 所主張的，這可以採取經過深思熟慮的設計、指導原則或隨時間推移的一致行為模式的形式。從這個意義上說，即使是沒有明確戰略的國家，在實踐中也可能展現出戰略連貫性。然而，正如政治學家 Edward Luttwak 在《戰略》一書中所指出的，現代國家的組織結構常常使這項任務複雜化，因為官僚體系的碎片化和機構利益可能會阻礙協調。更具體地說，國家安全戰略是政府試圖將國家權力工具正規化和協調化，以追求國家利益的嘗試。它們通常會識別威脅、設定優先事項，並協調政治、軍事和經濟工具。同時，建立共識的需要常常導致妥協，有時甚至導致刻意的模糊性，這可能會限制其實際影響。
義大利總理 Giorgia Meloni 政府執政已超過 1,200 天，是該國歷史上第二長的民主政府。這對國家安全有深遠的影響：Meloni 擁有龐大的多數支持，這使得她的權威不易受到反對壓力的影響，也不易受到政府內部（主要是兩個在幾個關鍵問題上發生衝突的小黨派）的強迫。我們尚不清楚最近在司法公投中的失敗將如何影響政府，但到目前為止，她的領導力一直堅定而有力，足以克服派系鬥爭、機構競爭和嫉妒。在近期歷史上，義大利行政部門——基吉宮（Palazzo Chigi）——首次擁有影響力，能夠在起草一份旨在使政府各部門沿著統一和連貫的行動路線協調一致的文件時，整合並維持各部門的合作。
即便如此，Meloni 繼承了歷屆政府在國家安全方面面臨的歷史性機構問題：缺乏一個單一、精簡的機構來提供指導和確保連貫性，換句話說，就是缺乏一個義大利國家安全委員會。然而，穩固的政府帶來堅定的授權：總理現在已經正式化了一個通過共和國部長間安全委員會（Comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica）運作的程序，而不是通過新設立的國家安全委員會。根據一項新法令，該委員會負責向總理提出採納國家安全戰略的建議（第 5 條），並對其實施進行高級別監督。準備工作委託給一個下屬機構——技術委員會（Comitato tecnico）——這是一個由國家情報局局長領導的常設協商機構，該機構充當其秘書處。一個較弱的政府無法做到這一點。與過去一樣，軍官、外交官和國內安全機構的機構嫉妒會破壞進程：寧可沒有國家安全戰略，也不願接受別人的戰略。
這個時刻之所以不同，是因為在義大利的背景下，總理辦公室（Presidency of the Council）擁有前所未有的能力來強制執行跨部門官僚機構的協調和紀律，這得益於梅洛尼在執政聯盟內領導地位沒有受到有意義的挑戰。這種駕馭和排序進程的能力也得到了我們採訪的證實，表明義大利參謀長聯席會議起草的未分類版《國家軍事戰略》已準備好發布，但將被故意推遲到《國家安全戰略》發布之後——有效地賦予了總體文件明確的首要地位。據報導，國防部也在考慮後續的《國家國防戰略》。《國家安全戰略》不需要議會批准。該法令反而規定了更窄範圍的議會參與：該戰略將由總理根據部長間安全委員會的建議採納，在諮詢負責監督國家情報的議會情報安全委員會（Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica）後採納，然後再傳達給該委員會。總理或代表總理的某位代表，還必須定期向議會情報安全委員會報告根據該戰略採取的舉措。
最後但同樣重要的是，國際考量讓基吉宮相信現在是制定戰略的時機。首先，聲望在塑造義大利外交政策方面歷來扮演著關鍵角色。在當前將「國家利益」概念置於其政治敘事核心的中右翼政府領導下，這是一個重大的考量。因此，作為唯一一個沒有國家安全戰略的G7國家，這不再僅僅是一個異常現象，而是一個羅馬不願容忍的聲譽負擔。
其次，東歐和波斯灣的戰爭，以及薩赫勒、東地中海和非洲之角的動盪，有效地將義大利的根本戰略區域——擴大的地中海——置於火線上。該概念最初是在冷戰結束時在軍事圈內發展起來的——通常與所謂的「馬提尼學說」相關——指的是一個從西巴爾幹和北非延伸到中東和紅海的廣闊地緣政治空間，長期以來被義大利決策者視為該國的主要戰略利益區。近年來，官方文件越來越多地採用這一概念來捕捉塑造羅馬外部環境的相互關聯的安全、政治和經濟動態。
第三，川普政府為不制定戰略文件敲響了喪鐘。它不僅表示——並寫道——歐洲盟友必須在應對北約東翼和南部鄰國的威脅方面發揮主導作用，而且美國將優先與所謂的「模範盟友」合作和接觸，即那些顯然在應對其地區威脅方面做得更多的國家。儘管近期白宮與基吉宮在義大利未能支持美國與伊朗的戰爭問題上存在緊張關係，但羅馬比許多歐洲同行更渴望向華盛頓發出結盟信號——將自己定位為歐盟內部的模範和首選對話者。
第四，羅馬在回應美國建議方面表現尤為積極，擴大了其軍事部署的規模和範圍，包括通過雙邊任務和美國領導的聯盟。這不僅擴大了其行動足跡，也擴大了其在擴大地中海地區的戰略責任，越來越多地採用超越傳統多邊框架的形式，使得對北約或歐盟戰略文件的單獨依賴變得不那麼可行。
該法令使得義大利首份國家安全戰略的發布更加具體。然而，它也改變了辯論的焦點。關鍵問題不再僅僅是羅馬能否創建一個正式的戰略協調框架，而是由此產生的文件在實踐中是否重要。四個相互關聯的風險仍然可能破壞這一結果。
將起草過程委託給一個以情報為中心的程序架構具有明顯的政治優勢。它能夠克服官僚阻力，加快協調，並增加進程實際交付的可能性，尤其因為義大利情報部門最終向中央政府匯報。但這個選擇是有代價的：它可能導致一份偏向內部和混合威脅的戰略，而此時情報部門由警察出身、前國內安全部副主任 Vittorio Rizzi 領導。
義大利的國內安全格局無疑受到有組織犯罪、恐怖主義、非正規移民和非法網絡的影響。這些是持久且在政治上重要的挑戰，任何嚴肅的戰略都應予以解決。然而，過度側重內部問題可能會擠壓一個更具影響力的轉變：義大利的外部環境正在發生變化。大國競爭的重現、擴大地中海地區的暴力以及中國日益嚴峻的挑戰，正在重塑該國的戰略視野。國家越來越多地武器化經濟相互依存，技術競爭正在加速，聯盟預期正在上升。在此背景下，過度依賴國內威脅的國家安全戰略，充其量只能提供一個不完整的診斷。它可能連貫，但將是不完整的——反映了起草機構的邏輯，而非義大利必須應對的地緣政治現實。
更具影響力的風險不是偏見，而是模糊性。一旦決定發布戰略，政府不可避免地會面臨艱難的權衡和多個受眾。因此，它們經常通過發布聽起來具有戰略性但內容空洞的文件來迴避。結果是，文本在不設定優先事項的情況下發出承諾的信號，在不做出選擇的情況下引用原則。
這種結果並非偶然。在許多情況下，含糊不清反映了容納相互競爭的機構偏好和建立廣泛政治共識的需要。在義大利的背景下，這尤其可能如此，因為部際競爭和職責劃分不清長期以來一直阻礙著統一戰略聲音的出現。
義大利仍應努力抵制這種衝動，即使在這些結構性限制下。風險在於，過於謹慎、外交中立或依賴對國際法和多邊主義的籠統提及的戰略，在政治上可能舒適，但在戰略上卻很薄弱。義大利缺乏的不是戰略行為或指導原則——例如大西洋主義、歐洲主義以及對擴大地中海地區的關注——而是將它們正式化為一個連貫且公開闡述的框架。在缺乏強大的戰略文化和明確的機構層級的情況下，由妥協驅動的模糊性成為默認結果。
這種動態在德國的案例中是顯而易見的，德國需要容納多重政治和機構限制，導致其戰略文件刻意謹慎，有時甚至含糊不清。在此背景下，義大利的戰略文件應闡明義大利如何看待世界以及它打算站在何處。
這意味著要超越宣告性語言，面對具體的困境，從遙遠的戰區到近鄰。例如，義大利與中國的關係不能簡化為對基於規則的秩序的抽象支持。它建立在密集的經濟、商業和投資聯繫之上，這些聯繫在外部壓力下不會簡單消失。一個可信的戰略應承認這一點，並定義參與和風險管理將如何共存。同樣的原則也適用於更近的地區。在利比亞，問題可能不是支持哪個參與者，而是優先考慮哪種結果。如果目標是穩定，戰略就應該明確說明。沒有這種清晰度，政策就有可能在戰術調整和被動選擇之間搖擺。
目的不是完全消除模糊性，而是約束它。然而，如果沒有平行努力來解決潛在的協調問題，國家安全戰略就有可能在很大程度上保持象徵性——更多的是對現有做法的重新包裝，而不是戰略變革的推動力。同時，戰略應闡明義大利尋求維持或塑造的國際環境，它最重視的夥伴關係，以及它願意使用的工具。換句話說，它應該概述一個對世界的偏好願景以及義大利在其中的位置——不是以抽象的方式，而是作為政治務實主義的練習。
義大利的問題很少是文件不足——甚至缺乏戰略思維。歷屆政府多年來都制定了白皮書、國防指南和部門戰略。有些人會認為，義大利已經在運作一個事實上的戰略，這是這些文件與北約戰略概念和歐盟戰略指南累積的結果。持續的弱點在於其他地方：協調。
國家安全戰略將提高對連貫性的期望。它將被視為試圖將外交、軍事、經濟和國內安全工具整合到一個單一框架下。但如果沒有一個機制來維持這個框架，期望可能會迅速超過現實。
選擇不設立正式的國家安全委員會反映了政治務實主義。一個新的協調機構可能會引發官僚機構的反彈，並重新打開根深蒂固的敵對關係。將進程委託給現有的委員會，以及其下的部門，是一個可行的妥協，但它未能解決核心問題：戰略發布後誰來仲裁？
如果共和國部長間安全委員會沒有被賦予實質性的權力來跟進，即使是一份精心起草的戰略也將缺乏塑造決策的骨幹。雖然現在委員會已被正式賦予任務，但仍然不清楚這種監督在實踐中能達到多遠。非正式解決方案是可能的——例如，總理在召集和指導協調方面發揮更積極的作用，或者對情報監督進行更嚴格的個人控制。但非正式安排很少能持續到政府更迭之後。正式機制很重要，而新法令是朝這個方向邁出的重要一步。它確立了採納戰略的程序，賦予委員會對其實施的高級監督權，將準備和監測職能分配給技術委員會，並要求定期向議會委員會報告。然而，它並沒有完全解決更深層次的仲裁問題。該法令一再保留了各部委、行政部門和跨部門機構現有的權限。因此，它創建了一個協調框架，但沒有完全解決機構偏好出現分歧時誰將佔上風的問題。
最終，文件的有效性將更多地取決於它的作用，而不是它的內容。沒有機構的支撐，即使是最精心起草的文件也可能僅僅停留在紙面上。
隨著時間的推移，「安全」的概念在理論和經驗層面上都被廣泛認為已經演變，需要一種更全面和系統化的國家安全方法。內部人士建議，起草過程可能沒有充分納入所有對義大利國家安全有利益關係的機構參與者——外交官顯然是如此——這將是一個大錯。無論情況是否如此，它所突顯的風險是真實的：一個只反映國家權力一部分而非整體而產生的戰略。如果是這樣，國家安全戰略的發布就有可能錯失機會，無法圍繞眾多以不同方式為義大利國家安全做出貢獻的機構建立共同目標的連貫性。
避免這種結果需要的不僅僅是正式協調。國家安全戰略不能從單一視角撰寫。它應該不僅匯集傳統的安全支柱——外交、國防、情報和武裝部隊——還應該包括更廣泛的義大利外交政策界，其中包括經濟參與者以及安全和國防專家。
在當今的地緣政治環境中，經濟安全不再是一個次要問題。混合威脅可以針對關鍵基礎設施，利用結構性脆弱性，並損害公眾信任，就像它們造成物質損害一樣。外國直接投資、產業政策、供應鏈、數據治理、能源網絡和技術競爭力現在都是國家安全的核心關切。負責經濟治理和產業戰略的部委和機構因此不是邊緣參與者，而是核心參與者。它們有助於定義什麼構成戰略資產，什麼應該受到保護，以及漏洞在哪裡，所有這些都應直接納入該國的戰略態勢。
更重要的是，更廣泛的學術專家和智庫社區的參與也很重要。在一個關於安全和國防的公開辯論仍然有限且經常兩極分化的國家，他們的角色不僅僅是分析。他們有助於構建對話框架，將戰略轉化為易於理解的術語，並降低此類文件被誤解或被政治武器化的風險。在新的大國競爭和日益加劇的國內政治兩極分化背景下，國家安全戰略很容易被描繪成過於民族主義或不必要的軍事化。將其錨定在一個可信的分析框架中有助於緩解這種風險，並支持更廣泛的公眾認同。
將關鍵參與者排除在起草過程之外，不僅會縮窄戰略的視角，還會削弱其執行。一個不被集體擁有的文件，在實踐中不太可能被貫徹執行。一個「全政府」的方法需要的，不僅僅是形式上的諮詢。它需要真正的整合——將外交、軍事、經濟、產業和分析視角匯集到一個共享框架中的能力。
然而，儘管我們的採訪顯示起草過程已進入高級階段，但最近的兩個事態發展有可能使其功虧一簣。第一個是國內的。雖然政府保持穩定，並且沒有迫在眉睫的提前選舉，但最近公投的結果暴露了其更廣泛的公眾支持的局限性。在一個公眾輿論仍然對重新武裝持謹慎態度，並且關於軍事事務的辯論經常被壓制的國家，推出首份國家安全戰略可能會為政治反對派提供一個有力的攻擊點，將其描繪成更具侵略性甚至軍事化的外交政策的證據。隨著義大利接近預計在 2027 年秋季舉行的下一次大選（除非議會提前解散），這增加了發布的政治成本。面對這種風險，政府可能會決定將戰略推遲到下一屆立法機構，如果它能夠繼續執政的話。但同時，同樣的國內壓力也可能推動相反的方向：交付一份姍姍來遲的戰略文件將使政府能夠聲稱一項切實的政策成就，並展示其在創新有限的領域採取果斷行動的能力。
第二個事態發展是國際的。美以與伊朗的戰爭，自梅洛尼上任以來首次在羅馬和華盛頓之間製造了明顯的摩擦。在沒有正式戰略的情況下，義大利保留了一定程度的模糊性，使其能夠調整其反應，並將克制辯護為符合其國家利益。相比之下，一份已發布的國家安全戰略可能會縮小這種迴旋餘地。通過設定優先事項、紅線和戰略聯盟，它可能會使義大利面臨聲譽風險，如果其行動在危機時期未能達到其聲明的承諾。但同時，伊朗戰爭也凸顯了在沒有明確戰略框架下運作的風險。在此背景下，支持國家安全戰略的理由變得更為令人信服：不是作為一種限制，而是作為一個必要的「北極星」，在不確定的世界中指導外交和國防政策。
這些動態仍然可能影響戰略的時機、內容和政治呈現。但法令顯然改變了基準。義大利比以往任何時候都更接近彌補其國家安全架構中長期存在的差距。新法令提供了程序、機構支撐和定期更新的承諾。它本身無法提供的是戰略清晰度。這將取決於羅馬是否利用其首份國家安全戰略，不僅僅是協調危機管理，而是定義義大利如何理解其利益、排序其優先事項，以及打算如何在日益競爭的國際環境中採取行動。
Lorenzo Termine 是歐洲大學學院（European University Institute）的 Max Weber 研究員，羅馬國際研究大學（University of International Studies of Rome）的兼職教授，以及 Geopolitica.info 的主席。他也是大西洋理事會歐洲中心（Atlantic Council’s Europe Center）的非駐地高級研究員。
Gabriele Natalizia 是羅馬薩皮恩扎大學（Sapienza University of Rome）政治學系的國際關係副教授，以及 Geopolitica.info 的主任。他也是羅馬國防高等研究中心（Centro Alti Studi della Difesa）的兼職教授，以及大西洋理事會歐洲中心的非駐地高級研究員。
Laura Donnini 是羅馬薩皮恩扎大學國際關係與全球安全碩士生，以及薩皮恩扎高等學院（Sapienza School for Advanced Studies）的學生。她獲得了佛羅倫斯大學切薩雷·阿爾菲耶里學院（Cesare Alfieri School, University of Florence）的政治學與國際研究學士學位。
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