美國在 2025 年因網路犯罪損失了近 210 億美元，創下了網路經濟損失的新紀錄。私人企業每年因惡意網路活動遭受的損失經常超過 2,000 億美元。除了犯罪集團，國家支持的駭客也日益將目標鎖定在美國的財政收入上。經濟領域和網路空間都不是傳統的陸地作戰領域。然而，戰爭正透過這兩個領域積極展開，而國家網路安全對於當今高度互聯經濟的繁榮和保護至關重要。
中國是美國最大的經濟威脅，也是最活躍、最持久的網路威脅。中國的經濟和網路國策行動都深入美國政府、私營部門和關鍵基礎設施。這兩項行動相互重疊：網路間諜活動、數位盜竊和供應鏈攻擊是中國削弱美國經濟戰略的關鍵支柱。應對這一挑戰需要將經濟和網路力量整合成連貫、協調一致的行動。
鑑於現代經濟與網路空間密不可分的本質，美國經濟國策的未來在於從該國的網路歷史中吸取教訓。美國對當代經濟國策不斷演變的方法仍然面臨戰略不成熟、資訊共享障礙和機構碎片化等問題。美國網路國策在過去十多年裡一直在應對這些相同的問題，從防火牆式的倡議轉向更協調一致的全國性合作。網路國策的經驗表明，美國經濟國策應發展新的戰略範式，重塑資訊共享的激勵機制，並集中分散的官僚機構的努力。
經濟國策側重於透過制裁、出口管制、發展援助、關稅和投資等工具來威懾、脅迫或說服。同樣，網路國策也試圖透過操縱數位資源、基礎設施和互動周圍的激勵措施和安全來實現政策目標。這可以包括進行網路行動——使用電腦代碼來防禦、利用或攻擊電腦、網路及其資訊。
兩者都需要政府整體行動和私營部門的協調。經濟和網路問題跨越各個官僚機構，影響著戰略目標和日常運營。政府制定政策，但私營部門則處於執行日常國策的第一線。私營部門主導著美國經濟：聯邦支出和消費分別僅佔 2025 年國內生產總值的大約 23% 和 17%。私人支出也遠超政府在電信等網路相關領域以及數據中心等基礎設施的投資。此外，私營部門仍然是惡意經濟措施和網路攻擊不成比例的目標。
經濟國策和網路國策的實踐日益融合。當代經濟國策的很大一部分依賴於網路空間並透過網路空間執行。
在金融領域，這種廣泛的重疊最為明顯——失敗的代價也最為災難性。美國股市依賴數位系統來創造每天超過 1 兆美元的交易活動。紐約證券交易所每天數位處理超過 1.2 兆筆訂單訊息。在國內銀行業，每天發生超過 80 萬筆電子電匯，總金額超過 4.6 兆美元。自動清算所網絡用於直接存入薪水，平均每天處理約 1.41 億筆交易，總計 3,680 億美元。國際交易依賴於環球銀行金融電信協會（SWIFT）的數位訊息傳遞來溝通和驗證支付轉帳細節。沒有透過網路國策建立的數位工具和公私夥伴關係，經濟就會崩潰。
金融領域轉移的資金和敏感數據也是網路攻擊的主要目標。潛在的損害範圍巨大。例如，摩根大通在 2014 年、Equifax 在 2017 年和 First American Financial Corp 在 2019 年的數據洩露事件，累計暴露了超過 10 億條客戶記錄。到 2025 年，單一網路攻擊平均使金融機構損失超過 550 萬美元。
北韓等敵對國家的活動包括為經濟目的而進行的金融驅動型網路攻擊。數位加密貨幣盜竊使金正恩政權得以規避國際制裁並資助其核武器計畫。對於經濟國策而言，網路攻擊是盜竊知識產權、專有經濟數據和公司商業機密的促成因素，其損害在本系列文章中已先前強調。
同時，經濟國策工具也支撐著網路國策的某些要素。《1977 年國際緊急經濟權力法》和《2015 年國防授權法》賦予總統權力，可以凍結參與惡意網路活動的外國個人之間的金融交易並沒收其財產。美國政府已利用這些權力來懲罰俄羅斯干預選舉、SolarWinds 駭客攻擊以及敵對勢力參與網際網路基礎設施和電信公司。財政部外國資產控制辦公室的網路相關制裁計畫以及商務部的裁決，對於執行總統的決定至關重要。
經濟和網路國策觸及社會的幾乎所有要素，從保護銀行帳戶到保護政府機密。由於全球數位市場與網路安全之間密不可分的相互依賴性——以及兩者之間公私合作的必要性——美國網路國策的演變為其經濟國策的完善提供了寶貴的教訓。
高級決策者尚未提出一個明確的戰略願景，以重新構想美國在當代地緣政治中的經濟競爭。相反，各部門和委員會發布了應對經濟國策個別要素的戰略，但缺乏統一的方法。結果是碎片化、短期的經濟安全方法，缺乏長遠競爭的全面方向。
就像今天的經濟國策一樣，美國早期對網路空間的戰略方法也缺乏與敵對勢力進行持續競爭的統一願景。
早期戰略未能充分認識到敵對威脅的風險，將網路空間視為新資訊技術固有的承諾和脆弱性之間的平衡。2003 年的第一份國家網路安全戰略和後續文件都採取了這種框架，很少強調敵對勢力。雖然國防部在 2011 年將網路空間命名為作戰領域，並承認外部參與者的威脅，但它並未比內部威脅或供應鏈受到更多關注。
與其定義明確的競爭工具、角色和權力，不如說 2000 年代和 2010 年代初期的網路國策傾向於自我約束、核威懾邏輯以及對網路事件的逐案處理。與敵對勢力在網路空間內外進行的直接對抗和持續競爭是例外，而不是常態。
結果是，美國網路國策依賴各個部門和機構部署各自的經濟、外交和法律手段來應對來自敵對勢力的安全關切。威懾思維佔據主導地位，但卻不斷受到威脅行為者的破壞。威懾依賴於可靠且系統地向攻擊者施加成本，或減少或剝奪其潛在收益。這在網路空間幾乎是不可能的，因為攻擊者面臨多種途徑進行滲透，風險卻很小，特別是對於勒索軟體等成本較低的技術。
今天的經濟國策看起來也一樣：一種被動的、零散的方法，透過對個別政策工具進行零星的實驗，而缺乏催化性的願景。
對於網路國策而言，2018 年是一個重要的轉折點。國防部和美國網路司令部透過兩個戰略概念重新定義了競爭格局。2018 年，國防部提出了「前進防禦」概念，即美國將「在其源頭阻止惡意網路活動」。網路司令部的持續參與框架將這一概念付諸實踐，進一步將美國的姿態從危機響應轉向透過持續、先發制人的網路行動進行積極的戰役。
這種擺脫約束和威懾的轉變推進了一種新的戰略範式：主動的網路行動，結合私營部門和盟友的參與，以在武裝衝突門檻以下拒止、削弱、擾亂或摧毀敵對網路威脅。2023 年和 2026 年的國家網路戰略，以及國防部的 2023 年網路戰略，都加強了利用網路外行動來擾亂惡意行為者的願景。
除了網路安全和基礎設施安全局的「Shields Up」和「Shields Ready」等傳統防禦措施外，更大的軍事和執法機構主動性已成為網路國策日益重要的組成部分。今天的經濟國策沒有強調積極和持續的戰役來爭取和維持戰略優勢。
美國經濟國策正處於一個轉折點，戰略上的範式轉變可以為維持競爭優勢創造一個更全面的方法。美國應制定一個更長遠、以目標為導向的戰略，並輔以針對敵對勢力的積極和持續的經濟戰役。
有效的經濟國策需要政府與私營部門之間的資訊共享。兩者都擁有有助於提升競爭優勢的重要見解。然而，正如 Karyn Eliot 和 Jennifer Buss 所強調的那樣，存在著許多障礙。國家安全情報與美國企業仍然是孤立的：現有的激勵措施和做法導致了碎片化、交易式的資訊共享。
在 2015 年之前，網路資訊共享也是如此。當時，公私資訊共享透過國土安全部的情報與分析辦公室和國家保護與計畫局（網路安全和基礎設施安全局的前身）進行。儘管直到 2014 年才正式化，但兩者都擁有政府與私營部門之間資訊和情報共享的權力。
然而，私營部門對共享威脅資訊極為厭惡。公司擔心共享的網路情報可能會引發監管調查，或在監管行動中作為證據出現。他們還擔心情報中包含的專有或令人尷尬的資訊可能會透過《資訊自由法》機制公開。公司進一步擔心聯邦政府可能會放棄與共享情報相關的知識產權，這些情報涉及被盜的專有數據或商業機密。企業更廣泛地擔心向政府自願提供網路資訊可能違反隱私法，商業之間的共享可能導致過失責任，違反信託和隱私義務，或被視為協調的反競爭行為。
經濟國策的資訊共享今天面臨著同樣的抑制因素。立法對於解決網路國策的這些障礙至關重要，但國會尚未為經濟國策制定解決方案。
《2015 年網路安全資訊共享法》極大地重塑了這些激勵措施。它推進了 18 個資訊共享概念的關鍵定義。這套通用術語促進了資訊共享協議，並為後續澄清事件報告標準的努力奠定了基礎。國土安全部成為公私共享以及向協調特定行業網路安全的其他部門分發資訊的官方中心。該法律還包括關於資訊共享與分析組織的條款，以促進自願成員之間的網路威脅資訊共享。
該法律確立了聯邦政府與私營部門共享的「義務」，建立了資訊流的預設姿態，而不是關注情報收益或損失。它還限制了聯邦政府為防禦網路威脅或應對恐怖襲擊或嚴重經濟損失等威脅而使用資訊。
對於私營公司而言，它實施了網路情報共享保護，包括豁免監管和反壟斷執法，限制《資訊自由法》下的披露，以及保留專有資訊的所有權。
經濟國策的努力也需要類似的法律變革。如果不改變激勵結構，政府和私營部門在共享和應對經濟威脅資訊方面將面臨艱難的鬥爭。
經濟國策的職責分散在聯邦官僚機構中，協調勢在必行。正如 William Norris 在本文系列的文章中所闡述的那樣，13 個部門和 10 個聯邦機構的 1,400 多個辦公室都與經濟國策相關。
同樣，網路國策也分散在聯邦政府各部門，僅國防部就有 500 多個組織負責網路行動的各個方面。各機構在執行網路國策方面必然擁有不同的職責和利益，並且隨著它們在各屆政府內部和之間爭奪資源和權力，衝突持續不斷。
然而，與經濟國策不同的是，美國網路國策產生了三個簡化國家努力的集中化範例：網路安全和基礎設施安全局、美國網路司令部和國家網路總監的創建。
1977 年，國土安全部下屬的網路安全和基礎設施安全局的成立是文官官僚機構的一個分水嶺。在 2017 年全球毀滅性的 WannaCry 和 NotPetya 勒索軟體攻擊之後，官員們採取行動集中和加速事件響應和資訊共享。新機構負責領導網路安全計畫、行動和政策，並協調聯邦和非聯邦實體之間的安全性、韌性和技術援助工作。
隨後的整合消除了冗餘並促進了更有效的協調。該機構將利益相關者協調部門合併為一個部門，並為關鍵基礎設施合作夥伴創建了一個通訊中心。它還統一了三個不同的資訊共享和事件響應操作中心，以增強意識和威脅監測。儘管在協調國家網路安全方面取得了成功，但該機構在本屆政府的職責大大縮減。川普政府大幅削減了該機構的選舉安全、利益相關者參與和更廣泛的勞動力，旨在大幅削減其預算。
美國網路司令部的創建和升級簡化了軍事網路行動的協調和擴展。在 2010 年之前，這些活動被限制在不同的聯合特遣部隊，這些部隊在不同時期隸屬於國防部的各種組織。2008 年 Agent.BTZ 滲透國防部秘密電腦網路的事件表明了集中和協調軍事網路資源的必要性。
自那以來，美國網路司令部為保護國防網路和執行服務於政策目標的網路行動提供了統一的指揮和任務清晰度。此外，由於一個人同時領導美國網路司令部和國家安全局，國防部可以評估和權衡中斷或繼續對敵對勢力進行情報收集的取捨。美國網路司令部於 2018 年被提升為獨立的作戰司令部，這有助於吸引更多資源並加強協調以對抗敵對網路威脅。
經濟國策缺乏類似的官僚和政策焦點來進行資訊流動和利益相關者協調。職責主要分散在財政部、商務部、國務院和國防部之間，沒有一個合作夥伴主導。設立一個新機構並非唯一的答案，但有效協調經濟國策需要比臨時的、由問題驅動的跨部門委員會更持久的解決方案。國防部的戰略資本辦公室有助於集中和擴大對關鍵技術的投資，但其與國防部以外其他聯邦部門的協調能力有限。
在更高的行政層面，國會於 2021 年設立了國家網路總監辦公室並確認了首任國家網路總監，以更好地推動和協調網路國策。集中行政部門領導是統一機構間規劃、資源配置、聯邦網路政策和戰略實施的必要步驟。自那以來，該辦公室在制定和實施 2023 年和 2026 年國家網路戰略以及改善國家網路勞動力首份戰略方面發揮了核心作用。更廣泛地說，該辦公室致力於加強機構間、公私部門和國際之間在關鍵美國網路空間相關利益方面的協調。
還需要一個新的戰略辦公室或組織來統一、協調或化解經濟國策的各種要素。任何新的官僚機構也應該是適用的——為了重組而重組不太可能帶來與經濟敵對勢力相比的競爭力提升。
同時，美國政府應處理新的經濟國策官僚機構不可避免地面臨的成長陣痛。例如，除了政治壓力外，網路安全和基礎設施安全局仍然受到持續的結構性變革、緩慢的響應時間和不一致的參與實踐的阻礙。美國網路司令部並未消除官僚主義的派系鬥爭，該司令部在子部門的指揮和控制方面仍然面臨碎片化問題。國家網路總監辦公室缺乏其戰略舉措的績效衡量標準和成本估算，難以確定和分配資源，並且沒有真正的執行權力。
美國不斷演變的網路國策及其相應的機構和流程，為美國經濟國策未來的成功提供了一系列經驗教訓。雖然網路國策的挑戰仍然存在，但經濟國策與網路國策之間日益增長的相互依存和重疊，要求我們從近期歷史中學習。
美國網路國策一直在應對與經濟國策今天面臨的相同的戰略、資訊和官僚挑戰。做好經濟國策也有助於加強網路國策。兩者是相互依存、相輔相成的，全球競爭環境要求將經濟和網路努力結合起來。
美國擁有進行有效經濟國策的所有正確工具，現在是時候將它們與新穎的戰略、新的激勵結構和更簡化的協調結合起來了。