美國軍方在「英勇行動」（Operation Epic Fury）中發射的戰斧巡弋飛彈，從簽訂合約到生產完成需要數月甚至數年時間。無論是因應美國軍事行動或支援盟友，快速補充彈藥的挑戰並非新鮮事。精良的彈藥往往需要極長的時間來製造與交付。國防官員因此經常希望盡可能縮短此一時間，以快速補充庫存並降低未來風險。

俄烏戰爭凸顯了達成此一目標的挑戰，同時也提供了美國在危機中加速彈藥生產時間表的經驗。事實上，美國在 2022 至 2024 年間試圖提升彈藥產能的經驗，並未顯示出全面性的失敗，而是產量在不同武器系統間出現顯著差異。部分彈藥的生產率在 2022 年後顯著提升，但其他彈藥則停滯不前。有趣的是，2022 年後啟動的緊急授權與補充性資金並非造成這種差異的原因，因為這些措施與投資的全面成果尚未顯現。相反地，俄烏戰爭爆發前就已做出的決策，才是造成這種差異的關鍵。

從烏克蘭危機中學到的真正教訓是，美國不能僅僅依靠臨機應變來提升彈藥產能。產能激增與平時的生產製造或商業實體支援戰時生產需求有顯著區別。國防部應將提升產能視為一項核心能力，並在危機爆發前就加以發展與演練。

自 2022 年以來，美國對烏克蘭的承諾迫使國防部試圖提高產能，以滿足烏克蘭的需求並補充美國的庫存。在衝突初期，國防官員迅速調動了大量資金，利用靈活的採購授權、國防生產法資源以及新的協調機構來加速彈藥生產。

與這些投資同時，公開報導也突顯了數個系統的產量顯著增加。例如，在 2024 年 9 月的一份新聞稿中，國防部宣稱 155 毫米砲彈及推進劑、導引多管火箭系統（GMLRS）、AIM-9X 響尾蛇飛彈等產量均有提升。然而，這些報導忽略了產量停滯或難以大幅提升的彈藥，因此提供了對成功原因不完整且可能具誤導性的敘述。上述成功提升產能的彈藥，都獲得了相當大的危機時期投資。然而，那些產量提升困難的武器，在 2022 年後也獲得了類似的支持。

更全面的分析顯示，俄羅斯全面入侵前就已做出的決策，實際上決定了這些系統的產量，無論是產量增加還是停滯不前。對於 2022 年前就已停產的生產線，重新啟動 proved arduous。以刺針飛彈為例，美國陸軍已 18 年未採購此型飛彈，且該計畫已至少啟動和停止了七次。試圖提升刺針飛彈產量時，很快就面臨熟練勞動力短缺和零件過時等瓶頸。標將飛彈，一個在 2022 年前靠美國軍方和外國採購維持的計畫，也同樣陷入停滯。對於這些彈藥，理論上存在可行的生產線，但在實際操作中，提升產量所需的時間超出了預期。

產量成功激增的彈藥，通常受益於戰前持續的採購、資本投資以及積極的計畫管理。例如，導引多管火箭系統產量在 2022 至 2024 年間增加了 40%，這得益於危機前的大量採購，以及預先的晶片終身採購和為其推進系統建造新的模組化莢艙。愛國者先進能力 3（PAC-3）計畫經理也採取了積極的態度來管理零件過時問題，持續的需求也促使業界在 2019 年開始建造新的生產設施。該設施恰好於 2022 年底啟用，當時烏克蘭正迫切需要攔截器來保護其國家基礎設施。

總體而言，這些發現表明，在缺乏平時投資和積極的供應鏈管理的情況下，國防部難以在作戰相關的時間範圍內提升產能。有效的產能激增需要一個概念上的中間地帶，介於日常的穩定生產和全面動員民間經濟之間。產能激增——在特定時間內提高生產或交付率——與這兩種情況的區別，反過來也需要不同的規劃、工具和演練。

美國為支援烏克蘭而提升彈藥產能的經驗表明，產能激增的成功在一定程度上取決於生產線、次級供應商和勞動力是否已經活躍。

彈藥採購的「繁榮或蕭條」週期，以及將彈藥作為「支付者」來資助其他優先事項的有害影響，都已被充分記錄。除了多年採購等補救措施外，國防部應考慮將選定彈藥的生產維持為一項持續資助的準備要求，而不是僅在需要時才購買的任意項目。此解決方案需要更高層級的參與，以確保國防部維持穩定的需求信號，並避免將產能激增視為「孤注一擲」。

外國軍售可以透過平滑歷史上波動的需求信號並降低單位成本來促進持續生產。前者可以為產業提供投資生產能力的誘因，後者則可確保持續生產在經濟上可行。無論採取何種機制，國防部都應刻意利用盟友和夥伴的彈藥需求作為額外的需求信號，以提高生產能力並實現規模經濟。除了軍售，更強大的國際軍備合作形式——包括聯合生產和採購——可以進一步增強總體生產能力。

烏克蘭危機期間彈藥產能激增表現的差異，也表明美國不能期望臨時採用的工具能立即產生影響。

因此，國防部需要一份新的產能激增應對手冊。其中一部分必然是概念性的：美國文職和軍事官員首先需要對生產激增有一個共同的定義。目前，定義在採購法規、學術界、產業戰略和軍種文件中各不相同。儘管如此，激增可以定義為在不全面動員民間經濟的情況下，在特定時間內提高生產或交付率。它可以作為應對長期危機的獨立措施，也可以作為過渡到更全面動員情境的橋樑。

所需的具體產量增長和實現方法（例如，增加一個班次、招聘和培訓員工、直接投資於次級供應商）將因彈藥而異。因此，在撰寫彈藥採購合約時，國防部應要求主要承包商，以及至關重要的次級供應商，提供例行的產能激增數據。

即使有了數據，為美軍整個軍械庫制定詳細的激增計畫可能過於繁重。一個合理的起點可以是美軍聯合部隊的關鍵彈藥，定義為「在敵對行動、緊急情況或演習期間影響作戰能力的彈藥」。該清單可以進一步細化，以包含與中國相關的應急情況最相關的彈藥。另一種方法是簡單地利用彈藥加速委員會確定的十四種彈藥。

從一個縮小的清單中，國防部應進一步評估生產瓶頸的根本原因，並確定實現更快增長和生產所需的資源和授權。

一種彈藥可能擁有足夠的設施和生產備用產能來支持所需的激增，但僅需要直接投資於生產該彈藥成品彈藥的獨特組件、材料或其他專業投入的上游供應商。其他可能需要升級的工具和測試設備，而一些則可能受益於在其供應鏈中整合更先進的製造技術。在其他情況下，挑戰可能是熟練勞動力，這可能是彈藥生產中週期最長的投入。解決勞動力挑戰需要一系列活動，包括降低熟練工人進入門檻，優化退休員工培訓新員工的激勵措施，或透過「製造與工程教育重塑計畫」等倡議擴大管道，這是一個為學生提供行業認可製造技能的 K-12 課程。

等到危機升級為衝突才採取這些解決方案將為時已晚。因此，國防部應透過謹慎（但低調）的規劃，確定觸發因素、敵對方的升級言論或行為，這些將觸發其使用。情報界最適合識別敵方特有的指標和預警。

2022 年後，緊急授權在提升彈藥產能以補充美國庫存或支援烏克蘭方面的有限即時影響，凸顯了這些工具本身是不夠的。

2026 年採購轉型戰略強調產能激增是其最重要的目標之一。戰時生產單位（Wartime Production Unit）相關組織的制度化以及高層領導對加速彈藥生產的更多關注，是其他受歡迎的發展。如果獲得資助，國會授權多年採購選定彈藥，以及雄心勃勃的採購框架，也可以激勵產業對生產能力進行資本投資。

此外，還需要採取額外步驟。軍種應在彈藥合約中例行包含激增條款，明確提供在需要時加速生產或交付率的選項。此外，國防官員應尋求國會授予更多權限，以發展產能激增的相關領域。其中最重要的是授權在沒有成品的情況下採購和儲備長週期材料，這將消除在激增時等待這些材料生產的需要。最後，五角大廈應繼續發展和投資於民用製造業儲備網絡（Civil Reserve Manufacturing Network）等倡議，這是一個由製造商組成的團體，國防領導人可以動員其將商業製造或生產轉化為國防製造或生產。如果最終不在危機中使用，所有這些項目當然都可以被視為浪費。儘管如此，它們是一份保險單。

然而，即使是最好的激增計畫和工具，如果國防決策者不習慣使用它們，也將不足以應對危機。

美軍定期演練和推演其作戰概念。正如本週早些時候在此頁面發表的一篇文章所論述的，這些活動還可以闡明和量化採購決策和授權的作戰影響。國防部還可以利用推演和演習來壓力測試工業基礎對應急情況的響應能力，發現合作夥伴是否以及在何處可能做好產能激增的準備，以及在何處以及何時可能出現不足。

雖然一次性演習的機會已經存在，但這類演習應該常規化。2026 年國防授權法指示國防部長和參謀長聯席會議主席進行一項「全面的聯合動員和維持準備研究」，該研究仿照 1978 年的動員演習「Nifty Nugget」，提供了一個明確測試產能激增的機會。Nifty Nugget 的設計目的是測試美國政府在應對華沙條約組織對北約發動的短暫攻擊時快速動員的能力，該演習揭示了幾乎所有國家動員部門的系統性失敗。一個更具雄心的選擇是，從指揮所或桌面演習轉變為實際以加速的步伐生產選定的彈藥或組件，直接演練產能激增。對上述新興的民用製造業儲備網絡進行年度測試是另一種途徑。

無論何種形式，產業都應扮演多種角色，迫使軍事規劃者直接且現實地面對與生產相關的權衡。即使在遊戲開始之前，產業也可以並且應該作為數據提供者，提供關於交貨時間、供應鏈依賴性、設施以及過時（或即將過時）組件的最新信息。作為主題專家，產業代表也可以在遊戲期間裁定生產加速和動員時間表的可能性，提供對玩家行動背後限制和假設的見解。產業代表甚至可以自己扮演玩家。

這類演習很可能會揭示先前未知的瓶頸，其中許多需要解決。因此，國防部還應倡導國會授權設立一個營運資金，以解決這些演習確定的不足之處。

美國在烏克蘭危機期間試圖提升彈藥產能的經驗表明，產能激增是在危機開始之前就已確定的。產量增加和停滯反映的是先前的投資，而不是俄羅斯全面入侵後做出的決定。國防部應將彈藥產能激增視為一項核心能力，必須在需要之前就加以維持、規劃、加強和演練。

如果與中國的競爭升級為衝突，工業產出結果將由多年前做出的選擇決定。即使成功激增，高能力的武器本身也無法保證勝利。而且，國防部應繼續完善高能力與可負擔彈藥之間的最佳平衡。然而，無論這種平衡如何，在下一次危機中都不能假設能夠激增最先進彈藥的生產能力。

**請注意，根據慣例，除非美國國會通過法規更改名稱，否則《戰爭岩石》（War on the Rocks）將不會使用美國國防部以外的名稱。**