美國和加拿大都在競相重建其國防工業基礎，並認識到未來衝突的決定因素不僅在於軍事能力，更在於大規模生產的能力。但他們無法獨自成功——而且重要的是，他們不必從零開始。在數十年來依賴全球化供應鏈生產從消費品到關鍵國防技術的各種產品後，美國正重新主張更積極的產業政策，運用從《國防生產法》到激勵私人資本投資，甚至選擇性政府股權投資等工具。加拿大也經歷了類似的轉變，國防支出承諾增加，最近發布了首份《國防工業戰略》，並新成立了國防投資局。

這些努力帶來了巨大的機會，但也伴隨著風險。儘管美國和加拿大在工業整合方面已經有著深厚且常被低估的聯繫，但在某些領域，這種合作的應用卻為時已晚或不夠均衡。如果沒有在過程早期進行更審慎的協調，兩國可能會重複投資、爭奪稀缺的勞動力和資本，並加劇共同的供應鏈脆弱性，而非減輕它們。

另一種選擇並非一個完全整合、自上而下的雙重工業戰略。兩國邊境的政治現實在短期內使其不太可能實現。但單打獨鬥同樣不切實際。更實際的途徑在於擴展和協調現有的有效模式。數十年來，兩國透過共享供應鏈、聯合投資和《國家技術與工業基礎》等政策框架，進行了顯著的工業合作。現在的挑戰在於更審慎地擴展這種合作——將共產納入主要計畫，協調需求信號，並減少跨境合作的障礙。

為何需要合作？中國已採取了一項戰略，旨在塑造全球經濟關係，以創造長期影響力。美國已經經歷了對中國在關鍵礦產、加工材料和國防系統必需的關鍵零組件依賴所帶來的後果，但預計還會有更多干擾。

對於許多數十年來追求效率驅動的全球化的國家而言，中國市場的經濟吸引力使得單方面脫鉤變得困難，即使國家安全問題顯而易見。幸運的是，對許多國家而言，盟友市場代表著比單獨的中國市場更大的綜合經濟機會。因此，挑戰不僅僅是依賴問題，而是透過協調的需求、投資和產業政策共同努力，創造能夠與中國經濟的引力相抗衡的市場和需求信號。

美國和加拿大的近期行動反映了一種日益增長的意願，即透過公私投資更直接地塑造市場，並更廣泛地認識到應擴大工業能力，而不僅僅是優化它。這些努力有一些歷史先例，但它們也代表了對傳統自由市場方法的重大偏離——特別是在政府積極引導投資於戰略重要領域的規模和範圍方面。

在美國，目前的做法側重於大規模、有針對性的投資，旨在推動關鍵工業領域的發展，並擴大刺激投資的機制範圍，超越傳統的撥款。這些機制包括貸款（透過戰略資本辦公室等政府部門以及私人融資）、直接公司投資，以及在某些情況下的政府股權參與。

加拿大正採取一種互補的方法，圍繞其最近發布的《國防工業戰略》的「建立-合作-購買」框架進行構建。這種方法強調加強在造船、關鍵礦產和彈藥等優先領域的國內能力（建立），深化與可信盟友的合作（合作），並在適當情況下利用全球市場（購買）。新成立的國防投資局是這一努力的核心，它與美國的努力一樣，旨在擴大政府的能力，以催化私人投資並支持傳統採購以外的工業發展。

美國和加拿大都將從在造船、關鍵礦產和彈藥領域的持續合作中受益，這些合作將加強而非削弱潛在的經濟體系。在這些領域進行更審慎和早期的協調，可以縮短關鍵系統的生產時間，提高應急能力，並更好地控制目前分散或依賴外部的供應鏈。例如，美國關閉了許多關鍵礦產精煉廠，而加拿大則在開採和加工等領域保持並擴大著有意義的能力。這為更審慎的跨境合作提供了機會——將兩國的採礦、加工和製造聯繫起來——以加強供應鏈的韌性並最大化經濟價值。

數十年來，美國和加拿大一直追求持久、被低估的工業合作，將其國防工業基礎視為緊密聯繫的整體。這真正始於北美技術與工業基礎組織等安排，並透過《國家技術與工業基礎》正式化，這是一項美國法律下的安排，實際上承認加拿大是美國國防工業基礎的一部分，用於合作、投資和採購。

根據這項安排，加拿大公司有資格競爭美國《國防生產法》第三篇的投資，並且已經成功地這樣做了，跨境供應鏈已深深嵌入航空航天和彈藥等領域。兩國邊境的公司作為共享生產網絡的一部分運作——這常常不為決策者所知——包括與波音和通用動力彈藥及戰術系統等公司長期的合作關係。最近，加拿大產業在擴大彈藥生產方面發揮了直接作用，包括參與美國的 155 毫米火砲供應鏈，並獲得了後續的加拿大對 155 毫米砲彈生產的大量資金。

美國和加拿大已透過 2020 年的《美加關鍵礦產合作聯合行動計畫》承諾進行協調投資、公私夥伴關係和工業基礎發展，該計畫旨在擴大對國防、航空航天和先進製造至關重要的關鍵礦產的北美生產。正如戰略與國際研究中心最近的分析所強調的，加拿大已經是許多這些材料的關鍵供應商，並且是中國在關鍵礦產供應鏈中佔據主導地位的最可行替代方案之一。有意義的是，該計畫已經促成了幾項由美國和加拿大共同資助的協調投資。

同時，這種整合在所有領域並不均勻，其有效性往往取決於何時以及如何將合作納入進程。例如，美國和加拿大在維持和擴大國內造船能力方面都面臨著持續的挑戰，特別是對於破冰船等專業船舶。歷史上，儘管在北極和海軍能力方面有共同的需求，以及在勞動力、基礎設施和供應商網絡方面存在重疊的限制，但這些努力在很大程度上是平行進行的。在關鍵礦產領域也出現了類似的模式，協調在戰略層面比在執行層面更強。

近期發展表明，一種更協調的方法可能正在出現。美國、加拿大和芬蘭於 2024 年宣布的《破冰船合作倡議協議》，以及 2025 年底簽署的聯合意向聲明，代表了一種認識，即沒有一個國家能夠獨立有效地滿足日益增長的對具備北極能力的船舶的需求。根據該協議，首批船隻將在芬蘭建造——利用其世界領先的破冰船專業知識——同時各方努力擴大在北美的生產。加拿大產業已經定位為直接參與這項努力，包括透過收購美國船廠的能力來競爭破冰船建造及相關工作。這種方法將設計、生產和工業能力在可信賴的合作夥伴之間進行協調，這是任何國家獨立難以實現的。

同時，該倡議凸顯了這種協調來得有多晚。美國和加拿大目前都在努力重建造船能力，此前多年來投資不足。教訓並非合作的缺失，而是更早、更審慎的協調——特別是在造船等週期長的行業——可以帶來產能和效率方面的顯著提升。《破冰船合作倡議協議》表明，這種國際工業合作在今天是可以實現的。現在的機會是將這種模式更早、更一致地應用於各個行業。

美國和加拿大不需要一個宏大、完全整合的工業戰略來推進。他們需要在優先領域進行更審慎的協調，建立在現有數十年緊密工業合作的基礎上，並適應當前的政治和制度現實。

三個步驟將立即產生影響。

從早期階段就採用共產

首先，共產應從一開始就納入主要計畫，特別是在彈藥、造船、關鍵礦產和先進製造等領域。跨境合作往往在需求、採購假設和工作份額預期最終確定後才引入。

在美加背景下，這意味著會遇到可預見的限制，這些限制與正式的限制關係不大，而更多與計畫的結構方式有關——包括國會監督、軍種採購決策，以及關於就業和生產地點的地區政治壓力。雖然《國家技術與工業基礎》框架減輕了許多法律障礙，但觀念和執行方面的挑戰仍然存在。從一開始就設計包含共享生產角色的計畫，並不會消除這些限制，但透過在成本、時間表和政治考量固定之前，將雙邊採購和工作份額預期嵌入採購策略和計畫基準中，可以使其變得可管理。這種方法減少了在計畫執行後期進行調整的需要，而這些調整通常更難在那個階段插入。

其次，兩國之間的需求信號應更審慎地協調。最近的合作表明，在中央層面可以實現協調——透過五角大廈的工業基礎政策辦公室和美國的《國防生產法》權限，以及加拿大的加拿大自然資源部和新成立的國防投資局等對應機構。這些機構可以協調資本和政策工具，正如在 Fireweed Metals 等項目中的聯合美加投資所展示的。美國還設立了額外的機制——例如戰略資本辦公室（成立於 2022 年底）和經濟國防單位（於 2026 年初正式啟動）——這些機制可以進一步支持協調投資，即使它們的跨境應用仍在發展中。

然而，要充分實現同步協調的好處，它應該更一致地擴展到最終決定工業成果的層級：計畫。這應該在軍種編制預算時進行，特別是透過投資組合採購主管和計畫辦公室來塑造採購決策和生產時間表。多年採購承諾——在可能的情況下進行協調——可以提供釋放私人投資和擴大生產所需的確定性。

實現這種程度的協調需要更大的規劃透明度和協調，特別是考慮到美加預算和採購流程的差異。過去的協調投資說明了這些挑戰是真實存在的，但並非無法克服。

解決合作障礙

第三，應透過有針對性的、務實的步驟來解決合作障礙。雖然《國家技術與工業基礎》框架促進了跨境參與採購和工業基礎投資，但它並未消除關鍵的出口管制和安全要求。在美加背景下，障礙包括技術數據轉讓限制、技術發布決策、分類和計畫保護規則，以及與設施和工業安全批准相關的延誤。

重要的是，兩國已經受益於獨特的機制，例如《加拿大國際武器貿易條例》豁免，該豁免允許某些未分類的國防物品和服務向加拿大實體進行免許可證轉讓。然而，這項豁免範圍有限，並不適用於許多形式的技術數據共享或向第三方國家再出口，這對在國際市場運營的加拿大公司造成了實際限制。

美國和加拿大應專注於在現有框架內簡化流程，而不是試圖徹底改革這些系統。這可以包括擴大對可信實體的豁免和快速審批的使用，標準化技術發布和安全審查決策的時間表，改善工業安全和設施認證的互惠性和協調，以及更一致地利用現有的工業基礎機制，這些機制已經促進了《國家技術與工業基礎》框架下的跨境參與。同時，可以調整合同方法，以更好地適應雙邊生產，包括為將加拿大公司納入美國計畫提供更清晰的途徑。這些是漸進的步驟，但總體而言，它們可以在不削弱必要保障措施的情況下顯著減少摩擦。

這些步驟沒有一個是容易的。圍繞主權、國內就業和產業政策的政治敏感性在兩國仍然很顯著，而華盛頓和渥太華目前的動態使更深入的協調複雜化。推進這些有針對性的提案需要清晰的訊息傳達，將合作定位為一種加強國內產業、創造就業和改善兩國國家安全的手段，而不是一種讓步。

歷史表明，持久的優勢不僅屬於擁有資源的人，也屬於那些能夠有效地將資源組織和動員起來形成合作體系的人。美國和加拿大已經擁有這樣一個體系的基礎。機會在於一起走得更快、更遠。