在嚇阻中國於西太平洋的策略上，一個野心勃勃的新提議出現了。拜登政府前高級國防官員伊萊·拉特納（Ely Ratner）提出一個「印太防禦條約」（Pacific Defense Pact），旨在建立一個由美國、日本、澳洲和菲律賓組成的、具法律約束力的多邊條約。此舉反映了對中國崛起及其在第一島鏈潛在未來使用武力的嚴重關切。其根本診斷是合理的：美國在該地區現有的同盟關係缺乏整合的指揮管制結構，以及在激烈衝突中可信地嚇阻中國所需的集體反應能力。然而，該提議的解決方案值得仔細審視。一個正式的條約，無論意圖多麼良好，都伴隨著其倡導者尚未完全權衡的風險：源於嚇阻邏輯的理論風險，以及植根於同盟政治現實的實際風險。

印太防禦條約背後的戰略邏輯很直接：嚇阻需要可信度，而可信度需要基於法律結構的聯合戰鬥能力。沒有共同的指揮管制架構和具有約束力的相互防禦承諾，美國的盟友就無法令人信服地表明他們將集體回應中國的侵略。為了改變中國國家主席習近平的算計——確保他得出「今天不是時候」的結論來對台灣或東海、南海採取行動——華盛頓及其夥伴必須正式化他們的承諾並深化他們的行動協調。

當該提案遇到政治和戰略現實時，問題就開始出現了。四個潛在成員國對中國威脅的認知存在顯著差異。一個具有法律約束力的聯盟將產生「承諾風險」（commitment hazard）——盟友可能被鎖定在他們可能不履行的義務中。此外，組建該條約的行為本身就有可能疏遠那些尚未準備好加入的國家，從而削弱華盛頓過去十年來精心組建的、高效排他性的小型多邊框架的靈活「網格結構」（latticework）——即根據每個夥伴實際能夠承諾的程度進行調整的雙邊、三邊和四邊安排。

「深化制度化」的目標——尤其是在部隊態勢、行動規劃和指揮管制等領域——是合乎邏輯且有效的。但達成目標的載體卻不是。支持正式條約的論點存在兩個重大的疏漏：一個源於嚇阻理論，另一個則關乎同盟資源的最佳配置問題。

嚇阻的心理邏輯並不止於「今天不行」。接下來的一句話同樣具有決定性：「但明天可能會更好。」這是學者們或稱為前景理論（prospect theory）或頂峰權力理論（peak power theory）的核心洞見，而這個洞見是該條約提案未能充分吸收的。

戴爾·科普蘭（Dale Copeland）對日本決定襲擊珍珠港的研究提供了一個有啟發性的歷史類比。日本領導層在 1941 年 12 月發動襲擊時，並非出於自信。他們之所以發動襲擊，是因為他們認為時間對他們不利——美國的工業動員和石油禁運將逐步削弱日本相對的軍事地位，直到戰爭變得無法取勝。1941 年 6 月，日本陸海軍之間商定的《對南方作戰方針》規定，日本將使用武力「如果其生存受到英美荷禁運的威脅」，或者如果對日本的包圍加劇到「國家防禦無法容忍」的程度。換句話說，戰爭的決定是由一個正在關閉的窗口驅動的，而不是一個正在打開的窗口。

麥可·貝克利（Michael Beckley）和哈爾·布蘭茲（Hal Brands）在其頂峰權力理論中將這種邏輯形式化：崛起中的大國變得最危險的不是在其崛起的頂峰，而是當它們認為其相對優勢開始侵蝕的轉折點。將此框架應用於 2026 年的中國，會對條約提案產生一個令人不安的含義。一個印太防禦條約不僅僅是發出決心。它將改變北京對其未來戰略地位的評估。由於聯盟的形成需要時間——數月或數年的起草、談判和批准——中國的規劃者可能會認為，在條約生效前採取行動，比等到軍事選項被永久關閉要好。一個正在關閉的窗口的前景可能會刺激，而不是約束，中國的冒險主義。一個旨在加強嚇阻的正式條約，可能會產生諷刺性的後果，縮短衝突的導火線。

這並不是反對聯盟深化原則的論點。這是一個關於制度變革的順序和信號傳遞極其重要的論點。一個旨在嚇阻的條約，可能會諷刺性地催化它試圖阻止的衝突。

雖然理論上存在通過這一困境的狹窄路徑，但在當前氣候下這是不可行的。例如，華盛頓可以私下起草條約文本，然後同時將文本傳達給潛在盟友和北京——並附上一份總統的聲明，保證只要中國不使用武力，該文件就不會簽署。這種方法將保留條約的強制性影響力，同時消除北京在談判窗口期採取行動的動機，即不重蹈《赫爾備忘錄》（Hull Note）的覆轍。

然而，如果顯而易見的是，總統指示盟友承擔更多負擔並考慮正式的聯盟提案，同時又與北京進行幕後交易，那麼美國在聯盟內的信譽將進一步下降。其信譽已經因在中東和拉丁美洲使用軍事武力而受損，一些人甚至將中國視為較小的邪惡。鑑於這種政治現實，美國是否能夠有效地起草聯盟文本或與盟友和敵對國家進行適當溝通，是非常值得懷疑的。

第二個反對意見更為平實，但同樣重要。談判、批准和實施一項新的多邊條約所消耗的外交和制度資源並非免費。除了健二·金保（Ken Jimbo）對正式條約將導致非參與國被外部化的擔憂外，還有必要詢問法律架構對已經在推進的安全合作實際上增加了多少邊際效益。相關問題是資源分配：在可信嚇阻的三個支柱——法律基礎、聯合指揮管制和聯合行動能力——中，哪項投資的回報最大？

近期趨勢表明，區域決策者的答案是：首先是行動能力，然後是指揮管制，而不是法律架構。美國、日本和澳洲於 2016 年達成了一項三邊情報共享協議，並於 2025 年簽署了一項海軍後勤協議，允許在海上相互加油和補給。日本與澳洲的互惠准入協議於 2023 年生效，隨後於 2025 年與菲律賓達成了類似協議。對於潛在的聯合指揮，澳洲自 2023 年以來一直參與日美指揮所演習，包括「利劍」（Keen Edge）和「山櫻」（Yama Sakura）。三國正在為 2026 年 7 月在澳洲舉行的「南方之星」（Southern Cross）演習準備一場三邊戰鬥機演習，並計劃在 2027 年進行實彈防空導彈防禦演習。澳美關係已從 2012 年首次提出的海軍陸戰隊輪調部署達爾文，發展到目前向西澳洲部署核動力潛艇，以及預計在英美澳安排下運營由澳洲人員操作的潛艇。

以上這些都還沒有構成上述的「深化制度化」。但這表明，盟國政府正在通過一種自下而上的方法，有條不紊地構建整合的行動基礎——而且至關重要的是，這樣做並未引發北京對一個引人注目的條約談判可能引發的絕望情緒。儘管當前情況對生活在當下和此處的我們來說可能總顯不足，但我們絕不能忘記，它很可能遵循著最佳的軌跡。關鍵的下一步不是正式化相互防禦承諾，而是進一步整合指揮管制。

歷史清楚地回答了在沒有正式條約的情況下能否實現有意義的指揮整合的問題：可以。第二次世界大戰期間，盟軍在太平洋的行動是由指揮結構推動的，而這些結構並非和平時期條約的產物。1942 年 3 月在道格拉斯·麥克阿瑟將軍領導下成立的西南太平洋戰區（Southwest Pacific Area），儘管華盛頓和坎培拉之間沒有正式的相互防禦條約，卻整合了美國和澳洲的部隊在一個單一的作戰指揮部下。正如彼得·迪恩（Peter Dean）所審視的那樣，這種指揮安排——源於緊迫的作戰需求——將戰區內所有澳洲戰鬥部隊置於麥克阿瑟的指揮之下，而澳洲的國家指揮權名義上仍然完好無損。結果是，在沒有預先存在的正式聯盟條約的情況下，實現了有效的聯合指揮。

對比的案例同樣具有啟發性。1942 年 1 月成立的「美英荷澳司令部」（American-British-Dutch-Australian Command），旨在協調東南亞的防禦，但在日軍壓力下數週內就崩潰了。然而，其失敗並非源於法律框架的缺失，而是由於成員之間戰略重點的錯配——以及至關重要的——缺乏聯合和協同指揮的統一。另一個失敗的例子是「東南亞條約組織」（Southeast Asia Treaty Organization），該組織明確包含相互防禦義務，但由於政治原因和缺乏聯合指揮結構而崩潰。從這些擔憂中得出的教訓之一是，匆忙組建的、表面上連貫的聯合指揮的不足，與將盟軍戰鬥部隊置於大國指揮結構下的實際必要性之間的對比，後者由實際戰爭的需求決定。

和平時期的指揮整合問題帶有額外的政治維度，而印太防禦條約提案對此的探討不足。在衝突前建立的整合指揮結構，會將指揮職位分配給聯盟成員，正如北約通過歐洲盟軍最高司令部（Supreme Headquarters Allied Powers Europe）所做的那樣——較小的盟友在那裡擔任幾個關鍵的、非戰鬥性的、反映政治協商結果的職位。對於較小的盟友來說，這代表了一項真正的制度成就：在危機發生前獲得影響力，否則危機將會剝奪這種影響力。

然而，北約模式也暴露了一個結構性不對稱，任何印太地區的對應模式都會繼承。正如 Skip Davis——北約前助理秘書長——所觀察到的，美國及其夥伴之間的高級領導經驗差距是質的，而不僅僅是量的：劇場級指揮經驗——在與大國的衝突中最關鍵的那種——目前只存在於美國軍隊中。

在印太地區，唯一擁有劇場級指揮經驗和能力的司令部是美國印太司令部（U.S. Indo-Pacific Command）。基於聯盟關係往往會結晶成作戰指揮結構的歷史模式，無論這些關係是否在條約語言中編纂，印太司令部都應出於必要性指揮不僅僅是美國的作戰部隊，還包括盟軍部隊。軍事能力的差異使得這一點幾乎確定。通過正式化防禦條約的多邊化而建立的和平時期整合指揮結構，將要求華盛頓就等級制度進行政治敏感的談判，而戰時的必要性很可能會壓倒這些談判。因此，從美國的角度來看，推進互操作性、部隊態勢協調和後勤互補性——這些是戰時有效性的真正決定因素——同時推遲正式指揮層級的政治爭議是合理的。

第二個川普政府也使得正式條約的締結不太可能。一個將北約分攤軍費視為抱怨、並將歐洲盟友視為交易對象的政府，不太可能在印太地區倡導一個新的、具有約束力的多邊條約。本質上，該政府的本能是將盟友的能力視為可利用的資源，而不是整合的對象。

這對較小的盟友來說，其影響是違反直覺但具有戰略重要性。考慮到上述好處，日本、澳洲和菲律賓自身應該成為進一步整合指揮管制與美軍印太司令部的需求者，即使要付出一定的政治代價。川普政府對聯盟的交易式處理方式會產生可以理解的焦慮，但它並沒有改變潛在的軍事現實：擁有能力強、互操作性高的部隊和人員，並嵌入美國指揮結構的盟友，在危機中將比那些因政治不適而保持距離的盟友擁有更大的行動影響力。

這並不意味著盟友已準備好主動塑造條款，因為盟友之間對局勢嚴重性的看法存在分歧。我曾出席拉特納在雪梨的講座。雖然我批評拉特納的提議，但我完全同意他關於聯合行動能力和指揮結構整合的觀點。從我的角度來看，我必須說，聽眾和主持人提出的問題似乎有些離題，他們利用川普政府的荒謬缺陷來迴避關於與美國及其盟友進行軍事整合潛在必要性的根本性關鍵討論。正如拉特納本人反思他對澳洲的訪問時所說，留下難以回答的問題「不再可行」，但澳洲至少似乎沒有意識到這一點的嚴重性。

當然，唐納·川普總統對國際法的漠視，例如他在中東的戰爭和對委內瑞拉的軍事行動，使得與美國締結多邊防禦條約對盟國領導人來說極其困難。通過「小多邊主義」（minilateralism）安排進行合作，例如「四方安全對話」（Quad），正是為了維持一個基於規則的秩序。在此背景下，投入政治資本尋求與美國軍隊的法律整合，存在破壞像日本的「高市政權」（Takaichi government）或菲律賓的馬科斯政權等親美政府政治基礎的風險。川普對伊朗的戰爭提醒了所有美國盟友「被捲入的恐懼」（fear of entrapment）的重要性。

這正是為什麼自下而上的方法變得至關重要。具體而言，這包括聯合軍事演習（特別是將指揮管制系統實質性整合到應急計劃中）、簡化軍事當局之間關係的協議，以及國防工業合作以提高互操作性。

印太防禦條約提案和亞洲北約（Asian NATO）的構想挑戰了亞洲多邊聯盟在結構上不可能實現的根深蒂固的假設。雖然對深化制度整合的這種渴望在原則上是正確的，但它們低估了歷史教訓。

美國及其盟友應該追求的，是一個更安靜但更持久的議程：事實上的指揮管制整合。去年，日本創建了一個新的統一軍事總部——聯合作戰司令部（Joint Operations Command），以在單一指揮鏈下協調其陸軍、海軍和空軍。同時，美國決定加強駐日美軍（U.S. Forces Japan）的指揮管制功能，以順暢與日本自衛隊的協調。然而，兩國仍然通過獨立的指揮結構運作，而不是真正整合的結構，這可能延誤在需要實時協調（包括聯合目標設定和打擊）的關鍵時刻的有效雙邊行動。邁向真正整合的實際步驟包括：逐步提升指揮所演習的複雜性，以真實模擬大國衝突；實彈防空導彈防禦演習；以及菲律賓武裝部隊的聯合能力建設。所有這些的最終目標是我所稱的「（西南）太平洋司令部 2.0」（(South)West Pacific Command 2.0）——一個為當代印太地區特定的戰略地理和政治限制而設計的整合盟軍作戰指揮部。

日本襲擊珍珠港並非日本自信的表現。它是絕望的產物——一個領導層，無論對錯，都認為時間已經不多了，而一個正在關閉的窗口要求立即採取行動。對 2026 年嚇阻戰略的教訓不是力量是適得其反的。而是力量的組建、溝通和排序方式極其重要。北京視為永久關閉其戰略選擇的條約，可能會壓縮衝突的時間表，而不是延長它。悄悄而穩健地建立指揮結構、互操作性標準和作戰習慣，將使盟軍的抵抗真正壓倒一切，這才是實現印太防禦條約所追求的可信嚇阻的道路，也是通往而非遠離珍珠港的道路。