五角大廈在 2027 財政年度的預算請求中，有一個數字揭示了十年的軍購決策：美國海軍請求採購 785 枚戰斧巡弋飛彈。而在 2025 年，國會僅批准了 55 枚。這種 1200% 的增長，正是因為過去未曾針對當前情境進行壓力測試的選擇所導致的後果——即在中國觀察彈藥庫消耗的同時，對伊朗發動持續的空中打擊。身為國會的立法研究員，我每天都觀察著軍購改革提案如何在立法機構中艱難推進。提案通常都有一個清晰的理由：簡化某個採購機制、擴大某項彈藥的多年採購授權、降低「其他交易授權」的門檻，以便非傳統供應商能克服所謂的「死亡之谷」，諸如此類。技術上的理由往往是合理的，但這些提案卻缺乏以數字形式呈現的預期作戰影響：「在此改革下，美國在重大應急事件開始時的打擊能力為 X，而在現有流程下，則為 Y。」

沒有這個數字，每個改革提案都只是一個論點，呈現在幕僚的桌上。在五角大廈和所有軍種同時推動相互競爭的方案時，僅有論點是不足夠的。國防委員會已經知道國防工業基礎需要擴張，並且需求信號需要一致性。問題的癥結比意識到這一點更為簡單。他們需要一個數字，可以放入標記文件中：一個與特定法定變更相關的預計戰場結果，成員可以在協商中為之辯護。

一個合理懷疑的國會需要某種方式來比較，與什麼都不做相比，這項變更實際上能產生多少打擊能力或生產率。產生數據的工具並不存在。建立這個工具，將是華盛頓國防分析界——擁有戰棋推演基礎設施的智庫和聯邦資助的研究開發中心——在當前改革辯論中，能做出的最具影響力的近期貢獻。

戰棋推演的結果確實會傳達給國會，並且當它們傳達時，它們會塑造立法。2023 年 4 月，當眾議員 Mike Gallagher 為中國共產黨特別委員會召開台灣桌面推演時，該推演的發現在一周內就被轉化為國防授權法案的語言。這意味著長程反艦飛彈的多年採購授權、加速對台灣的軍售，以及擴大彈藥生產。從推演桌到法定文本的距離僅有幾週。

關於國防投資的國會辯論，經常引用戰棋推演和衝突模擬作為美國可能在主要戰爭初期耗盡關鍵裝備的證據。軍種參謀長在姿態聽證會上引用遊戲的作戰風險調查結果，這些聽證會是他們在軍事委員會年度出現時，高級軍事領導人證明其預算請求並描述威脅的場合。預算證明文件，即 J-books，利用來自作戰計劃和建模的消耗估計來證明能力請求的合理性。戰棋推演已經在體系內部。

然而，那些遊戲顯示的是作戰後果。一系列二十幾場台灣入侵戰棋推演發現，美國及其盟友損失了數十艘艦艇、數百架飛機和數萬名軍人，美國代表的部隊在開戰幾週內就耗盡了長程飛彈。在公開記錄中，沒有一場遊戲被設計用來顯示，多年前做出的軍購決策或政策變更是否可能改變任何這些結果。戰棋推演將世界視為第一天的樣子，然後詢問接下來會發生什麼。它們很少詢問，如果早先做出了不同的軍購決策，世界會是什麼樣子。

最近對未來台灣衝突的戰役分析，揭示了這個缺失變數的嚴重性。該推演的模擬發現，即使空軍獲得了顯著更多的資金來擴大其現有庫存，它仍然可能會失敗。更多的資金並不會改變結果。該推演的發現更為嚴峻：部隊設計本身就是錯誤的。該分析無法顯示，如果在 2021 財政年度啟動長程反艦飛彈的多年採購承諾——或者在兩年前引入非傳統無人機製造商進入供應鏈的「其他交易授權」合同——是否會及時產生獲勝的部隊設計。

這些是從未出現在模型中的軍購變數。即使是當時的國防部副部長 Robert Work 和參謀長聯席會議副主席 Paul Selva 十年前呼籲重振五角大廈的戰棋推演，也沒有提及軍購決策或政策作為變數。它們的缺失在現在最為昂貴，因為國會已經準備好就改革採取行動，卻缺乏能告訴它選擇哪些改革的分析產品。分析人士多年來一直指出，軍購政策和決策幾乎從未成為戰棋推演設計中的變數。

這種遺漏的作戰成本現在正在實時顯現。在「史詩怒火行動」的前 96 小時內，美國發射了超過 375 枚戰斧飛彈。到停火時，總數超過了 1000 枚，這個數字可能代表了戰區內幾乎所有可用的庫存。為戰斧和其他長程打擊飛彈提供動力的威廉斯國際渦輪風扇發動機是一個單一來源的生產瓶頸，僅靠額外的資金無法立即擴大。五角大廈在戰爭前就知道這一點，並於 2024 年 12 月根據《國防生產法》向威廉斯授予了一份 2.537 億美元的無競標合同，以開始擴大產能。了解瓶頸與在持續作戰期間對其成本進行建模是不同的，而讓國會獲得在戰鬥開始前據此採取行動的分析基礎，需要一個不存在的工具。

參議院軍事委員會自己的記錄以縮影的形式捕捉了這種失敗。在審查 2023 財政年度國防授權法案中的彈藥多年採購授權時，委員會發現該授權在很大程度上未被使用——因為與年度採購相比，多年批量採購並未產生足夠的成本節約來證明承諾的合理性。成本節約是唯一可用的指標，但這不足以成為採取行動的充分理由。委員會問錯了問題。正確的問題是：如果軍方從 2023 年開始實際批量購買這些武器，在 2026 年 2 月開始的衝突第一天，會有多少額外的飛彈已經裝載並準備好發射？這個數字不存在，華盛頓的任何機構都沒有被要求建立能夠產生它的工具。

未能將軍購變數與戰場結果聯繫起來並非不可避免。兩個部分先例證明了所需工具的組成部分已經存在。太空軍的商業增援太空儲備計劃，該計劃在平時與商業衛星公司簽訂合同，鎖定戰時交付的預先協商條款，是概念驗證中最具作戰完整性的證明。當儲備在 2024 年年中舉行首次行業戰棋推演時，演習模擬了軍方在衝突條件下要求這些合同服務的戰時啟動。軍購合同本身就是活躍的變數：公司同意交付什麼，以及以什麼價格。合同造成的差距，在實際衝突發生前，就以實時的作戰問題形式顯現出來。太空軍計劃主管將結果描述為「一次完全的成功，因為它並不 100% 成功」。

海軍分析中心進行了一場戰棋推演，其結果是本文提出的最接近的公開類比。由負責國防製造和供應鏈的五角大廈辦公室委託、並於 2025 年初完成的「軍火庫政策」系列，使用結構化的戰棋推演來對比加強彈藥生產的相互競爭的政策建議——在承諾之前測試哪些干預措施實際上會起作用。RAND 在 2020 年展示了相同的採購方法論，模擬了國會的軍購路徑，以在政策生效前暴露實施問題。這兩項努力都證明了戰棋推演可以在政策制定之前評估政策選擇。然而，兩者都沒有將這些選擇與每個改革在第一天能提供的彈藥進行直接、可計分的比較。

「軍火庫政策」系列產生了對哪些干預措施最有效的排名政策建議。這裡提出的推演產生了截然不同的東西：一個與特定立法選擇相關的可計分戰場數字。不僅僅是「擴大國防工業基礎」，而是「根據 2023 財政年度授權的戰斧發動機多年採購授權，在台灣應急事件的第一天，可用打擊能力比基準高 X 個百分點。」

戰略與預算評估中心和海軍分析中心是彌合軍購決策與其戰場後果之間差距的最佳機構。戰略與預算評估中心的核心方法論已經將戰棋推演與未來幾年國防計劃的預算分析相結合，這是華盛頓國防政策界其他機構無法複製的。海軍分析中心剛剛應五角大廈的直接要求，展示了軍購政策戰棋推演設計。它們之間的聯合努力將產生一種尚未以非機密形式存在的東西：對特定、由國會控制的軍購政策如何影響現實敵對情境下戰場結果的、基於作戰的比較。

設計要求是具體的。推演應在共同的起點上模擬至少兩種軍購情境，並以幕僚或撥款者可以使用的術語表達結果——剩餘庫存可以維持多少天的作戰行動，衝突開始時有多少飛彈已裝載並準備發射，以及所需武器實際能多快地交付到前線。變數應該是國會實際控制的槓桿：多年採購承諾、合同競爭門檻、年中資金在賬戶之間轉移的靈活性，以及根據《國防生產法》的工業產能擴張條款對特定工業瓶頸的投資。

例如，將採購活動負責人的單一來源授權從 5 億美元提高到 10 億美元，正是推演可以模擬的那種法定變更：一個以前需要更高級別審查的合同現在保留在軍種層級，並更快地達成授予。這種更快的時間表能在衝突第一天為前線增加多少額外的戰斧？這些答案是國會需要推進目前因缺乏數字而夭折的提案的關鍵。雖然彈藥交付是軍購決策與戰場結果之間最明顯的聯繫，但該方法論適用於受軍購決策和政策影響的戰爭的各個方面，從衛星到基地基礎設施再到下一代武器。

最直接的路徑是通過下一份國防授權法案，指示戰略與預算評估中心和海軍分析中心設計並執行一系列聯合軍購改革戰棋推演。其結果將與總統的年度預算請求一起提交給軍事委員會，提供對特定軍購改革在開戰前能提供多少彈藥的結構化、經過敵對測試的比較。作為一個曾看著改革提案在委員會中停滯不前的人，不是因為它們是錯誤的，而是因為它們缺乏數字，我可以有信心地說，一個格式化以回答這個問題的戰棋推演產品將推動那些目前無法推進的提案。

政治時機將在幾代人中不會再次出現。五角大廈已將其整個軍購體系重新命名為作戰軍購系統，將其優先級從成本和合規性重新排序為速度和戰場結果。眾議院的《簡化採購以實現有效執行和交付法案》和參議院的《促進國防改革和政府效率法案》共同構成了 2026 財政年度國防授權法案的骨幹，代表了數十年來最雄心勃勃的軍購改革立法。行政部門已將軍購改革列為首要任務。然而，分析基礎並不存在。沒有工具能告訴改革者，哪些具體的合同結構、多年授權、工業投資的變更，能夠改變美軍在第一天的戰場態勢。

Gallagher 證明了為立法程序準備的戰棋推演結果能夠產生立法，並且從推演桌到授權文本的管道已經非常成熟。擬議的推演也將作為一個基準工具。兩項國會法案都沒有產生一個可以衡量其影響的基準。一個與年度預算提交相關的經常性戰棋推演系列將為國會提供一份現有改革的經驗計分卡，而不僅僅是為尚未制定的改革提供指導。缺失的一環是運行一個推演，其中軍購選擇和政策變更影響到開戰時部隊擁有的資源，這樣下一個改革提案就能帶著一個數字而不是一個論點呈現在幕僚的桌上。

Stephen Bittner 少校是美國空軍的一名採購軍官，目前擔任美國空軍立法研究員。他曾指揮位於因吉爾利克空軍基地的第 39 採購中隊，並在國家偵察局領導採購計劃。本文觀點僅代表作者本人，不代表美國空軍或國防部的觀點。