當每個人都需負責時，究竟誰才真正該負責？在審視了有關採購改革與現代化的諸多高層級新活動後，我忍不住思考這個問題。2026年1月，國防部與白宮發布了四項新倡議：兩份關於國防創新體系與人工智慧的備忘錄、一項關於國防產業標準的行政命令，以及一項概述免付費商業評估授權的新試點計畫。這些倡議是旨在轉變五角大廈運作方式及其與產業合作模式的一系列採購與流程改革中的最新舉措。

儘管這些倡議是朝正確方向邁出的一步，但它們存在結構性弱點：由於未能定義清晰的基準標準、指定穩定的所有權，並降低政策波動性，它們可能增加五角大廈所依賴的企業的不確定性。除非落實措施能彌補這些差距，否則這些改革可能會限制資本形成、集中投資組合風險，並削弱產業基礎，而非強化它。問題不在於改革是否必要。問題在於這些改革，如其所寫，能否提升產業為戰士提供作戰能力的表現，還是會讓這項任務更加困難。

歸根結底，這些改革能否奏效，取決於落實措施是否能解決不確定性問題。

或許最有可能廣泛改變產業與五角大廈互動方式的是備忘錄「轉型國防創新生態系統以加速作戰優勢」。該備忘錄重組了創新體系的最大組成部分，釐清了組織權威，並將體系與部門目標重新對齊，但總體上在基準設定方面不足，且未能解決持續的資金挑戰。

該備忘錄將負責創建、加速和採用商業技術的四個創新組織置於研究與工程部次長兼首席技術官的權威之下。現有的創新協調小組將被新的首席技術官行動小組取代，該小組也將納入來自軍種級創新組織的意見。

國防創新局（DIU）將被指定為與策略能力辦公室（SCO）並列的現場活動單位，並將與最近成立的任務工程與整合活動小組合作，以更好地將創新與任務目標對齊。這項待定的轉變不會實質性改變合約權限或與產業的互動，但會改變其報告要求，並將其重新對齊至部長辦公室。

軍種級創新組織，其軟體工廠、實驗室、實驗單位和快速能力辦公室構成了創新生態系統的大部分，將被要求提交對各自創新組織的審查報告。這些報告理想情況下將根據部門目標重新對齊和重組它們，消除政策障礙，增加產業參與，並支持主要的創新組織。

該備忘錄引入了「創新插入增量」（Innovation Insertion Increments），為投資組合採購主管（Portfolio Acquisition Executives）提供了新的靈活合約權限，使他們能夠在每年的投資組合預算中預留資金，用於快速插入能力。

與圍繞目標導向的投資組合採購主管進行採購重組類似，創新界將被要求嚴格圍繞「差異化技術、可擴展產品或新的作戰方式」進行對齊，並終止不再服務於特定任務的計畫。該備忘錄釐清了這些創新組織的目標，以期最小化權責重疊並節省部門資源。

進展，但權衡過多

這份備忘錄對產業有很多好處。國防部龐大的創新生態系統擁有近300個創新組織和單位，確實需要進行更新並與部門優先事項重新對齊。

該備忘錄也很好地區分了不同類型的創新——技術創新、產品創新和作戰能力創新——這在近十年來通常被視為相同。備忘錄中對這些組織的重新對齊和重新定義建立在這些區別之上，並可能使產業在引入商業產品時的互動變得不那麼令人困惑。

然而，儘管這是對創新生態系統的必要更新，但這份備忘錄可能因基準設定不佳和結構上不一致的重組而扼殺創新。

首先，該備忘錄規定了一項新政策，即在創新計畫的成果「不再值得堅持」時終止該計畫，但未能解決創新生態系統最嚴峻的挑戰之一：國防部人員缺乏明確的目標或基準來評估創新技術。儘管該備忘錄表達了追求「可衡量成果」的採購意願，但並未說明創新應以轉移率、轉移的時間和成本，還是成功的產業參與來衡量。由於對何為成功或失敗計畫的信號不明確，尋求透過創新組織與國防部互動的新創公司可能會難以籌資。

其次，國防部將軍種級創新組織的審查權留給了各自的軍種。儘管軍種級創新組織為整個軍隊帶來了巨大的好處，因為它們經常直接與戰士合作，但該備忘錄並未強制軍種領導者立即面對並努力最小化產業面臨的「前門問題」。

最後，該備忘錄表達了避免重複計畫的意願。但在尋求集中大型資金創新並避免重複的過程中，國防部可能會過度側重於資助少數幾家公司或項目，而不是將創新視為一種可消耗的資源，並在多家公司中資助類似的構想。諷刺的是，這引入了集中效應的投資組合風險，未來可供較少公司選擇的機會可能會減少。

國會和國防部十多年來一直在努力解決如何採用和應用人工智慧的問題。川普政府在解決整合挑戰方面採取了幾項有意義的步驟，其中「加速美國軍事人工智慧主導地位」備忘錄是該部門努力的最新一步，旨在「透過發現全新的作戰方式」，而非「將人工智慧像數位仙塵一樣撒在舊戰術上來贏得未來」，正如國防部長皮特·海塞斯所說。

該備忘錄成功地有力地重申了部門的目標，解決了官僚障礙，並向產業發出了未來需求的信號，但未能解決所有權問題和其他幾個問題。

該備忘錄概述了該部門在未來一年內將採取的積極步驟，以加速人工智慧的採用，鼓勵人員專注於「消除更深層次整合的官僚障礙」，並獎勵利用人工智慧改革舊流程的員工。該備忘錄設定了目標，以提高採用和採購最佳模型的速度，消除官僚障礙，進一步推動創新競爭和人工智慧原生作戰努力，並保留模組化開放架構。

該備忘錄的核心圍繞七個試點「領跑專案」（Pace-Setting Projects），旨在加速人工智慧基礎設施、數據、模型、政策和人才。這些專案分為三個部分：用於戰士的人工智慧、用於情報目的的人工智慧，以及企業級人工智慧。這些人工智慧專案將受到新的標準約束——單一負責領導者、積極的時間表、可衡量的成果，以及快速迭代，失敗能加速學習和改進。首席數位與人工智慧辦公室（CDAO）將進行重組以實現這些目標並支持專案領導者。它還指示各軍種創建聯邦數據目錄，以便部門最終能夠使用分類的、企業級數據來訓練其模型。

明確的需求信號，但持續的模糊性

該備忘錄確實發出了明確的產業解決方案需求信號，明確表示國防部必須依靠「不斷擴大的私營部門合作夥伴隊伍」來實現人工智慧主導地位，並利用美國在人工智慧競賽中的比較優勢，從計算能力到資本市場和創新。歷史性的2027財年國防預算將使該部門能夠在人工智慧能力和其他基礎設施方面進行這些急需的投資。

該備忘錄繼續表達了新的商業優先偏好，並在試圖避免供應商鎖定的同時，大型和小型承包商未來利用自身能力參與的機會似乎很可能出現。如果該部門允許已獲准的產業接觸分類的人工智慧訓練數據，該部門將能顯著加速人工智慧模型的開發。

然而，儘管該備忘錄提供了急需的需求信號，但它診斷的問題與2018年和2023年發布的先前人工智慧策略類似，並提出了類似的目標。僅六頁的篇幅比其前輩短得多。這種簡潔性，雖然可能旨在提供靈活性，但反而會延續現有的所有權問題，並引入其他可能給產業帶來問題的權衡。

與國防產業標準行政命令一樣，執行語言不明確：誰擁有處理人工智慧整合問題？儘管該備忘錄似乎採取了正確的步驟，明確規定每個領跑專案將由「與贊助組織合作的模範專案領導者」負責，但它似乎將大多數招聘、數據標準化和企業整合權力分散在各軍種和其他部門。

最終，如果每個軍種的採用方法略有不同，產業在跨企業合作方面可能仍然會遇到困難。

儘管該備忘錄旨在加快採用速度，但它強調拆除建立人工智慧系統信任的官僚障礙。但如果沒有嚴格的測試，例如，平民和戰士可能不會信任他們被迫使用的人工智慧。產業仍需努力建立對其系統的信任，並證明使用人工智慧將使他們的生活更輕鬆，而不是更困難。

過度側重於企業級人工智慧可能會導致預算權衡，犧牲產業對基礎設施和其他關鍵領域的服務。

雲端運算在國防部的逐步採用，是人工智慧採用的一個鬆散但有用的類比。儘管 GenAI.mil 是使人工智慧在部門內正常使用的步驟，但對人工智慧的文化態度可能比部門或產業希望的改變得更慢。

國防產業標準行政命令

一月初，川普發布了一項廣受關注的行政命令，「將戰士優先納入國防採購」，目標是那些無法按時或按成本交付能力的國防承包商。

儘管意圖是堅定且建設性的，但這項行政命令在評估標準方面不明確，因此造成了顯著的監管不穩定性。在沒有額外採購改革的情況下，這使得國防部成為一個比以前「更難打交道」的客戶。

其核心是，這項「民主軍火庫」式的行政命令聲稱，許多國防承包商在合約上的表現不佳，同時卻追求「更新、更有利可圖的合約、股票回購和過多的股東股息，而犧牲了生產能力、創新和按時交付」。

該命令指示國防部長在30天內編制一份違規承包商名單，並審查其過去的表現（這項工作已經開始）。被確定為不合規的公司將被通知，並給予15天的通知提交補救計畫。如果補救計畫不足，國防部可能會動用《國防生產法》和《聯邦採購條例》及《國防聯邦採購條例補充》中的權力，限制某些財務活動，如所有者分配和發放股息，直到公司「能夠按時、按預算生產出優質產品」。

所有新的或續簽的合約都將包含語言，說明在「表現不佳、不遵守承包商合約、對合約的優先級不足、投資不足或生產速度不足（由部長確定）期間」，可能會採取懲罰性措施。這些措施包括限制高管基本薪資。儘管行政命令的政治意味針對傳統的主要承包商，但該行政命令的部分內容適用於公私營公司、軟硬體公司。

強大的專案管理，以犧牲產業基礎穩定性為代價

如果從有利的角度來看，該行政命令可能會鼓勵一些產業嚴格遵守專案進度。按時完成的承包商可能會獲得聲譽提升。它也可能鼓勵主要承包商和其他第一層級承包商投資於其第二層級和第三層級的供應商，這些供應商經常面臨需求信號不穩定和現金流有限的問題。

但該行政命令是懲罰性的，產業應該深感擔憂。

與人工智慧備忘錄一樣，國防部關鍵地沒有說明將使用哪些標準來評估表現不佳，或者補救措施成功的可能性有多大。它也沒有保證所有產業都將受到平等對待。以硬體為中心的語言表明，向部門銷售軟體但遇到類似延遲的公司可能不會受到相同標準的約束，而且與政府關係密切的公司不太可能面臨相同的審查。

最關鍵的是，它沒有保證政府將來不會改變這些交易的條款。

在沒有更清晰的評估標準的情況下，風險溢價可能會上升，融資限制將會惡化（如同創新備忘錄一樣）。對於小型（甚至大型）公司來說，籌集股權和獲得貸款來追求彈藥或造船等艱難的專案可能會更加困難。傳統國防承包商已經在微薄的利潤上運營，並且由於需求信號不穩定而必須努力爭取資本。國防部不斷變化的需求信號進一步阻礙了大型銀行或風險投資公司投資於戰士所需的、高資本投入、難以生產但卻至關重要的技術。

這項行政命令也是對關鍵採購改革的被動替代。正如最近的「戰爭齒輪」（Cogs of War）文章指出的那樣，這些國防承包商無法透過自我管理來實際解決延誤和成本超支的問題。許多國防承包商遇到的延誤是由於第二層級和第三層級供應商未得到解決的脆弱性造成的，這些供應商從聯邦政府獲得的支持很少。在這些供應商獲得援助之前，它們的不安全感將繼續對國防產業基礎造成巨大的不穩定性，而這無法透過簡單的補救計畫來消除。這項行政命令對對美國重新工業化計畫至關重要的產業施加了不成比例的壓力。

就在上週，國防部宣布了一項前所未有的試點計畫——為產業提供專利假期。

與人工智慧備忘錄一樣，該計畫對新創公司顯示出希望。然而，排他性不確定性、將這些機會嚴格擴展到新創公司的邏輯，以及對實驗室現有知識產權的救濟，可能會阻礙其成功。

這項為期兩年的試點計畫讓產業能夠接觸到400項精選的政府擁有的知識產權專利，涵蓋能量學、材料、微電子學、彈藥和關鍵礦物。通常，尋求將政府知識產權商業化的公司必須承諾一份商業化計畫，並首先申請授權，然後協商條款並支付版稅。但在這次試點中，產業可以先嘗試商業化，免承諾和免費用，然後再決定是否有興趣支付官方授權費。伴隨專利假期，將很快推出一個可搜尋的數據庫，連結來自216個國防部實驗室的所有非機密專利，使該部門能夠提高產業對其知識產權的認識，並有望為數十年的研究獲得更強的回報。

該公告不包含任何關於排他性的語言，這表明許多公司可以為一項專利持有評估授權。

在啟動活動期間與記者的談話中，研究與工程部次長艾米爾·麥可（Emil Michael）表示，該部門將傾向於小型新創公司，因為對它們而言，常規的商業評估授權通常在財務上會很麻煩。

該試點在降低對有興趣進入製造業領域的新創公司的商業化門檻方面做得很好，從而擴大了產業基礎。新創公司可能缺乏協商授權所需的法律支持或時間範圍，支付專利本身和版稅的資本，或者開發這些知識產權所需的時間或精力。

但是，與產業標準行政命令一樣，它引入了幾個資金問題。首先，如果多個產業合作夥伴可以持有商業評估授權，新創公司（或其他產業）可能仍然難以為這些專案融資。風險投資公司和銀行不太可能向新創公司提供融資機會來製造產品，因為無法保證它們將獲得唯一的最終授權。麥可承認了這種不協調，並表示選定的新創公司將與風險投資和策略資本辦公室（Office of Strategic Capital）的資金聯繫起來。然而，懷疑所有公司都能獲得這些機會，這會削弱新創公司投入時間或金錢於專利的動機。

透過將主要承包商排除在外，該部門削弱了其建立必要後備製造能力的機會。大多數主要承包商比小型新創公司更有能力將這些知識產權投入實際應用，因為它們擁有製造業的制度知識和規模經濟，這是一個錯失的機會，無法為其生產線提供更穩定的需求信號。

最後，這項公告似乎沒有為源自國家實驗室的新創公司提供任何救濟，這些實驗室的創始人可能需要多年時間才能獲得他們在政府開發的知識產權。

從五角大廈高級採購官員到總統、國防部長，甚至國會，生態系統的所有部分都明確希望在採購改革和現代化方面迅速推進。這些最新的倡議，從關於國防創新體系和人工智慧的備忘錄，到關於國防產業標準的行政命令，以及概述免付費商業評估授權的新試點計畫，似乎都是延續這一趨勢的真誠嘗試。

這些新倡議在最佳情況下，具有說服力和創意。在最壞的情況下，它們會對政府的目標產生反作用：強化產業基礎，現代化國防部程序和勞動力，並邀請與產業合作。這些倡議的好處，即強大的需求信號和指引，有被以下因素所掩蓋的風險：創新組織和計畫的基準設定標準不佳、各軍種對主要倡議的採用不一致、知識產權定義不清，以及更多問題。

在接下來的幾個月裡，國防部必須過度溝通標準和評估框架，進一步定義關鍵專案或倡議的所有權，聽取產業回饋以改變無效的做法，並繼續大力推動額外的立法改革和勞動力改進。並且要記住，沒有國會的撥款靈活性，該部門就無法充分利用新的創新插入增量等靈活的採購機制。

改革的呼聲對於向產業和勞動力發出前進方向的信號很重要。但是，儘管這些活動的爆發很有趣，但如果沒有在支持和溝通方面的投資，這些倡議很可能只是裝點門面。