身為海軍船廠指揮官，海軍領導層給予我的任務很明確：盡可能快速地讓軍艦重返艦隊。然而，我的船廠以及許多其他公私營船廠都未能持續達成這項任務。公營船廠的可用期——核動力軍艦因維護、修理或現代化而暫停服役的預定期間——經常遠遠超出原定時程。美國政府問責局（GAO）最近的一份報告指出，過去十年來，攻擊潛艦的維護延誤導致了 15,000 個營運日損失，估計成本達 34 億美元。這個維護延誤問題困擾海軍數十年，其原因眾所周知，包括船體老化、系統複雜、人力短缺、材料延誤以及日益增加的維護需求。但另一個顯著且未被充分檢討的瓶頸，在於海軍如何就其公營船廠內進行的私營企業船舶維修工作簽訂合約。

由於工作量傳統上很高，公營船廠經常依賴私營企業夥伴來執行可用期內的大部分工作。例如，在撰寫本文時，海軍已將諾福克海軍船廠一艘航空母艦可用期的一半工作以及一艘潛艦可用期的 30% 以上外包給私營廠商。

在此必須強調，這並非討論在私營船廠進行海軍軍艦維修的工作，而是指在公營船廠內進行的私營企業工作。當海軍將一艘軍艦送往私營船廠進行可用期維護時，規劃和進廠流程通常以簽訂固定價格合約結束。但由於各種原因——主要是便利性——公營船廠內的私營企業工作並非如此。這些合約通常被結構化為成本加成或工時計價合約。

成本加成合約會報銷承包商的核准成本，外加一筆利潤費用，而非支付固定價格。工時計價合約則是根據承包商花費的工時支付費用，而非完成的成果。

這兩種合約策略都未能持續地將私營企業的經濟誘因與讓軍艦盡快重返艦隊的營運目標對齊。相反地，它們可能獎勵勞務投入而非及時完工。

這種錯位造成的後果在第一線感受得到，並證明合約可以成為塑造船舶維修產業基礎能力和生產力的有力槓桿。為了避免無止盡的公營船廠可用期問題，海軍需要有意識地管理不確定性，盡快降低不確定性，然後將適當的績效風險轉移給承包商。

成本加成合約的設計目的是保護承包商免受不確定性相關的財務風險，而不確定性是船廠維修中常見且重要的特徵。多年的海水侵蝕、嚴苛的作戰使用、配置變更以及系統老化，意味著海軍在船員或承包商打開並檢查船艦空間之前，往往無法確切知道所需的維修範圍。

因此，問題不在於成本報銷合約的存在，而在於海軍過於頻繁地允許一個旨在管理可用期早期不確定性的機制，變成執行可用期後期不確定性已降低後剩餘工作的機制。

當這種情況發生時，特別是當成本加成合約與工時計價工作和定義不清的需求結合時，海軍可能會無意中產生最大化可計費工時、鼓勵增量變更以及允許時程延展的誘因。合約工具成為船廠生產系統的一部分，其缺陷直接轉化為營運延誤。

第一線的擔憂並非承包商在成本增加時必然會賺取更多利潤。在典型的成本加成固定費用安排中，成本上升而固定費用保持不變，導致承包商的實際費用百分比下降。真正問題在於，與固定價格安排不同的是，承包商通常不會承擔與成本增長相同的下行風險：大部分由政府承擔。這剝奪了承包商控制成本和維持時程的誘因。

考慮一個簡化的例子。承包商獲得一份公營船廠維修工作的成本加成合約，估計成本為 1,000 萬美元，協商的固定費用為 70 萬美元。如果承包商高效執行並以 800 萬美元完成工作，他們仍然收到 70 萬美元的費用。他們的實際費用百分比上升到 8.75%。這正是海軍希望鼓勵的行為。

但如果成本增長到 1,500 萬美元，承包商仍然收到相同的 70 萬美元固定費用。他們的實際費用百分比下降到約 4.7%，但他們沒有承擔額外 500 萬美元成本的財務後果——而是由政府承擔。承包商可能從該項目中賺取的利潤較少，但政府支付了所有額外勞務和管理費用的全額帳單。承包商之所以財務上沒有損失，是因為海軍實際上在為「維持營運」支付帳單。

相反地，在固定價格安排下，海軍不為勞務或時程效率低下提供後盾，成本增長直接威脅利潤。這給予承包商強大的財務誘因來控制勞務並提高生產力。

這個討論的另一個重要部分是需要獎勵成功的成果，而不僅僅是支付勞務。這在工作被明確定義——即完全範圍界定、協商並最終確定時——是最好的實現方式。當海軍簽訂一份定義範圍和可衡量成果的合約——例如以協商的固定價格更換船舶推進系統中的特定齒輪組——承包商就有明確的誘因來高效完成工作，因為其利潤不再直接與消耗的工時掛鉤。

相比之下，工時計價合約購買的是工時而非完成的成果。當政府確實無法定義所需的維護結果時，這種安排是適當的。例如，當一艘船剛從長時間部署返回，而海軍尚未能夠派評估小組登艦時。但當工時計價被用來取代通過嚴格規劃來定義工作時，它就變得危險。

真正的陷阱在於乾船塢中發現的增量工作。增量工作是指在可用期開始後識別出的額外工作，包括新發現或擴大的維修需求。與其暫停以界定和確定新需求，不如選擇行政上的「簡易按鈕」，即在現有的工時計價結構中增加資金。實際上，這意味著通過授權更多工時來選擇最快且行政負擔最小的合約路徑，而不是做更艱難但必要的工作來定義需求、協商範圍並將付款與可衡量的成果掛鉤。軍艦繼續消耗工時，而海軍繼續為勞務付費，卻沒有將這些工時與沿著軍艦關鍵路徑的進展明確聯繫起來。隨著時間的推移，這就造成了一個問責制的黑洞。

批評者可能會爭辯說，過去這種嚴格界定工作的做法本身就延誤了可用期。一旦工作完全界定且合約鎖定，即使是相對較小的增量工作也可能需要提交給領導層批准。從這個角度來看，「簡易按鈕」似乎可以通過避免行政延誤來節省時間。但這種反駁混淆了合約紀律與政府流程效率低下。可用期中合約的目的在於塑造供應商行為，而不是彌補緩慢的內部決策。如果海軍希望以成果為基礎的合約奏效，其合約官員應被賦予及時做出決定的權力，而無需將每個變更都層層上報。在船舶維護中，所有與可用期相關的各方都應將時間視為一個獨立變量。

合約的後果遠遠超出了單艘軍艦的可用期。在過去十年的大部分時間裡，海軍一直尋求提高船舶維修的競爭和效率。海軍的合約模式不僅僅是分配工作。它通過決定私營船舶維修產業基礎選擇投資什麼、如何組織其勞動力以及以多大的積極性追求生產力來推動效率。

如果承包商的主要經濟驅動力是其執行的可報銷工時數量，那麼增加工人可能比通過自動化、流程改進或先進製造來減少勞務需求在財務上更具吸引力。這種動態無論承包商之間的競爭程度如何都成立。

考慮一個承包商，他可以投資 100 萬美元購買機器人焊接或數字工作說明，以減少 200 萬美元的維修所需勞務。從海軍的角度來看，這是一項傑出的投資。但在以勞務為主的報銷模式下，該技術減少了產生收入的工時。在適當結構化的固定價格或激勵安排下，承包商保留了部分節省的金額，使得生產力和長期資本投資變得非常有益。

這對於海軍試圖擴大維修能力至關重要。僅僅向低效的生產模式增加更多勞務並不能解決能力問題。如果海軍需要將更多軍艦投入其船塢維修期，它應該提高每位工人、每個船塢和每筆資金的產出。

一種更嚴謹的方法是謹慎地、僅暫時地在可用期的早期拆卸和檢查階段使用成本加成或工時計價合約，當時船艙被打開，干擾被移除，工程師評估歷史上存在問題的區域。承包商可以為檢查、測試和制定可靠的工作範圍的勞務付費。但一旦海軍了解了軍艦的狀況和所需的維修，就應該嚴格界定工作，並將盡可能多的可執行需求轉移到固定價格或固定價格激勵結構。

簡而言之，海軍應該只在不確定性存在時才為不確定性付費——一旦不確定性得到解決就停止付費。

海軍還應考慮將公營船廠可用期的適當部分分解為邏輯上、已確定範圍的工作包。在範圍足夠成熟的情況下，像船體維護或定義明確的戰鬥系統升級等工作，可以通過固定價格或基於激勵的任務訂單在合格供應商之間競爭，將重點從最大化可報銷勞務轉向完成定義的維護成果。

當供應商太少無法競爭時，將工作分解為競爭性、固定價格任務訂單的邏輯就會失效。隨著海軍實施多項獎勵、無限期交付、無限期數量合約，這已不再是一個大問題，但在專業領域，例如潛艦戰鬥系統工作，問題可能仍然存在。在一個薄弱的市場中，通過固定價格合約將最大績效風險轉移給單一合格承包商，是導致不良結果的根源。沒有競爭壓力來讓他們「磨利鉛筆」，供應商將會計入高額的風險溢價來保護自己，或者根本不報價，這可能會加速他們退出國防工業基礎，並加劇國家的產能危機。

在這些單一來源的環境中，海軍應避免使用固定價格這個粗糙的工具，轉而採用協商固定的價格激勵（固定目標）結構。在單一來源的情況下，合約應作為一種結構化的夥伴關係。通過設定實際的目標成本、目標利潤以及明確的超支和節餘分攤，海軍和單一承包商都將致力於降低工時的共同目標。如果承包商創新並超越目標，他們將獲得更多利潤——如果他們遇到效率低下，他們將分擔財務損失，直至協商的上限。這種方法有助於保護脆弱的工業基礎免受可能導致企業退出市場的災難性損失，同時確保海軍不再為無結構化的勞務支付巨額支票。

如果從勞務基礎轉向成果基礎的合約是明確的解決方案，為什麼海軍還沒有這樣做？答案在於維護部門面臨著激烈的競爭壓力。公私營船廠都處於海軍技術和營運部門之間風險轉移的節點。

一方面，技術部門經常推動最後期限的需求，在規劃窗口關閉很久之後才交付船舶變更文件和複雜的技術說明。另一方面，營運部門在持續的全球承諾驅動下，要求越來越短的可用期，以便盡快讓軍艦重返艦隊。

處於這種互動中間的是類型指揮官和區域維護中心的合約官員和維護團隊。為了有意識地管理不確定性並轉向已確定範圍的合約，這些合約官員需要時間來檢查、界定範圍、協商並結構化適當的固定價格工具。

當最後期限的技術變更與壓縮的營運時程發生衝突時，這些時間就會消失。在延遲維護可用期開始以正確界定合約，或依賴一個總括性的成本加成或工時計價結構來立即讓工人上工之間做出選擇時，系統經常選擇後者。這是為了應對技術精確度和營運速度雙重需求的勞動力而採取的行政生存機制。如果我們期望合約官員有效地管理風險，更廣泛的海軍企業應給予他們這樣做的空間。

海軍應清楚認識到這種轉變帶來的次要摩擦。首先，當要求承包商承擔執行風險時，他們會在提案中計入該風險，從而導致更高的初始報價。此外，目前的船舶維修產業基礎很脆弱。將過多的下行風險過快地轉移給不習慣承擔風險的公司，可能會將較小的、專業化的供應商完全擠出國防市場，從而破壞海軍試圖培養的能力。

海軍還應積極管理固定價格模式固有的行為風險。當承包商的利潤率受到固定上限的威脅時，削減品質的誘惑就會增加，這需要政府進行嚴格的監督。同樣，如果海軍試圖對界定不清的工作進行固定價格定價，這種關係可能會迅速惡化為一個充滿爭議、以索賠為導向的環境。海軍項目團隊和供應商將花費時間爭論技術解釋和公平調整請求，而不是修理軍艦。

從成本加成依賴轉變所需的紀律將是相當可觀的。港口工程師、項目經理、合約官員和船廠領導者應努力界定需求、建立可衡量的成果，並從以勞務為基礎的合約轉向以績效為基礎的執行。

目標是盡可能縮短軍艦無法為艦隊服務的時間，同時建立一個能夠維修海軍未來所需艦隊的工業基礎。當海軍的合約策略使這一成果在經濟上合理時，它可能終於開始打破無止盡的船廠可用期暴政。