國防預算與經濟戰略的辯論並非與戰爭脫節。它們反映了一個基本現實：軍事力量並非孤立存在。它的建立、維持，最終受到美國經濟能力以及將資源轉化為能力的體系的限制。
如果美國無法將經濟實力轉化為可部署的戰力，就無法與高端對手競爭。這種資源、產業和作戰產出之間的連結，決定了國家力量是否能在武裝衝突中體現。
美國的優勢在於自由市場和競爭，而非集權。軍方將透過利用自身經濟的活力來超越競爭對手。這種優勢取決於向軍隊和產業傳達關於優先事項和需求的清晰訊號。
改善結果與其說是增加總體預算或進行全面改革，不如說是追求連貫性。國防部的預算流程應傳達穩定的意圖。更好的指導、更一致的產業互動以及更強的數據輸入，有助於減少雜訊並釐清這些訊號。
為何關於國防預算的討論會納入經濟戰略系列？雖然建立更好的預算本身並不等同於更好的經濟戰略，反之亦然，但有三個因素日益將這些努力聯繫起來。
首先，國防支出相對於整體聯邦可支配支出的規模相當可觀。根據國會預算辦公室的報告，2024財政年度，國防支出約佔可支配支出的47%。國防補充撥款和預算調整授權可能會在未來幾年將這一比例推高。換句話說，國防部約佔聯邦政府可用資金的一半。關於本系列另一篇文章中討論的「促進權威」，國防預算是聯邦政府推動行動的最大單一機制。若不將國防預算視為實現硬實力成果和推動國家經濟戰略成果的途徑，就無法有效運用聯邦支出的激勵措施。
其次，五角大廈深切依賴產業和更廣泛的經濟來生產和維持對抗競爭對手和敵人的能力優勢。雖然美國硬實力的軍事工具是可見且有形的，但美國的創新和創業能力構成了國家競爭優勢的基礎。如果國家安全優先事項沒有轉化為清晰的國防預算訊號，產業和私人資本就不會對準解決關鍵國家安全挑戰，美國也將無法利用其創新的產業生態系統。
最後，將國防預算作為經濟戰略工具所需的流程和行為改變，與產生更好軍事成果所需的改變幾乎相同。
要理解國防預算與經濟戰略之間的聯繫，需要簡要解釋國防部那個看似難以理解的預算系統，即「規劃、規劃、預算、執行」（Planning, Programming, Budgeting, and Execution, PPBE）。這本質上是一系列相互依存的流程，將總統的戰略指導轉化為國防部每年的預算提交。 （為簡化起見，我使用「預算流程」來描述整體流程。技術上，「預算」是一個狹窄的總管職能）。
預算流程旨在將資源與戰略指導中概述的目標對齊，例如《國家安全戰略》和《國家國防戰略》。國防規劃指導（Defense Planning Guidance）源自這些文件，為預算流程奠定基礎，並將政策目標轉化為龐大國防體系各個部分的具體優先事項。這項年度指導設定了用於建立和評估預算投入的條件和假設。不幸的是，該指導往往確定了遠超實際資金水平的優先事項。通常，這意味著每100億美元的「優先」能力，只有不到10億美元（通常遠少於此）可用於支付。這種赤字有效地削弱了指導，並產生了一份幾乎無法理解的、由地方性預算優先事項組成的彙編。
例如，考慮空軍在同時維持現有運作、提高未來衝突的戰備水平以及更新其老舊機隊時面臨的困境。與所有軍種一樣，空軍的預算基本上分為三個類別：人力（支付軍事人員和文職僱員的費用）、戰備（燃料、維護、訓練）和現代化（開發和購買系統）。因此，一個看似龐大的、每年約2000億美元的預算，很快就會捉襟見肘。歷史上，約三分之一的預算用於現代化，包括研發、測試、評估和採購。核武現代化和多年期項目增加了進一步的預算限制。結合國防規劃指導的財政脫節，這導致了每年在短期戰備和長期現代化風險之間進行權衡的演練。類似的權衡在國防體系的每個軍種和機構中都在發生。
考慮造船、安全半導體採購和太空發射——這些都是對五角大廈影響深遠的國防相關決策。軍種和國防機構在將更廣泛的經濟戰略考量納入其預算計算方面，得到的指導很少或沒有。因此，軍種花費數年時間，根據部隊結構、需求和政策假設來構建預算，這些假設可能無法解決更廣泛的國家目標。在預算流程中後期才納入新因素——例如擴大國防工業基礎——不可避免地會導致軍種之間、項目之間以及撥款請求之間出現財政脫節。這種動態破壞了國防預算的連貫性，並指出了改進初始指導的必要性。
雖然國防支出佔聯邦支出的比例過大，但與商業產業的投資相比仍然相形見絀——這既帶來挑戰也帶來機遇。當前製造業和創新的加速和民主化，伴隨著雙重用途技術的重新出現，使先進軍隊能夠利用私人資本。例如，高盛估計人工智能公司可能在2026年投資超過5000億美元。相比之下，特朗普政府提交給國會的2025財政年度預算請求，在所有國防投資賬戶中的總和為3107億美元。雖然預算調整和其他國會行動最終增加了這一數字，但它仍然遠低於私人部門在單一領域的投資。
在這種環境下，影響私人部門投資軌跡的微小變化，就相當於實際增加了國防支出。重要的是，這種邏輯不僅適用於美國，也適用於其盟友、夥伴和對手。未來面臨的根本問題是，美國國防機構應如何駕馭和優化這些機會，以創造相對的能力優勢。
以下例子突顯了國防預算與經濟戰略之間的聯繫。
考慮一個單一軍事項目對國家經濟競爭力產生深遠影響的案例。空軍擁有約465架加油機機隊，提供全球空中加油能力。其中超過四分之三的機隊是老舊的KC-135飛機，它是波音707的衍生型，於1957年首次服役。持續的全球運作，包括核威懾、訓練和國土防禦，正在對機隊造成壓力。在主要衝突中，空中加油是力量投射的賦能者，也是作戰的依賴。近期事件和報導強調了空中加油和前沿基地的固有風險，但也指出了快速更換這支老舊機隊的困難。
空軍正在以一對一的方式緩慢更換其KC-135，採用波音KC-46「飛馬座」加油機，這是767客機的軍用衍生型。該軍種於2025年12月接收了第100架飛機，波音計劃於2026年再交付19架KC-46。KC-46與767貨機共用生產線，後者是該客機的最後一種商用變體，如果沒有持續的加油機生產，則不具備商業可行性。因此，國內雙重用途重型飛機生產線這一稀有的國家資產的命運，與美國國防部逐年預算決策密不可分，而這些決策幾乎沒有考慮更廣泛的國家經濟影響。
KC-46只是國內飛機生產與軍事能力之間聯繫的一個例子。商用飛機市場的全球競爭者對波音施加壓力，波音是美國歷史上最大的出口商和軍事供應商之一。同時，開發新的雙重用途國內飛機製造能力，例如混合翼身設計，需要協調的政策行動來激勵投資、建立製造能力並加速認證。這些問題涉及商務部、交通部和國防部等部門，但缺乏明確的協調機制來採取統一行動。最大的聯邦財政訊號仍然是國防預算，但沒有明確的機制來考慮這些更廣泛的問題。
在現代彈藥方面，國防預算決策與戰場現實之間的脫節最為明顯。最近《華盛頓郵報》的一篇文章強調了「戰斧」巡弋飛彈和「愛國者」攔截飛彈等武器的支出與生產率之間的差距。這兩種高端系統代表了一類更大型的昂貴武器，它們功能強大，但依賴於複雜、專門定製且重疊的供應鏈。這是由多種因素造成的，包括產業整合、導致生產率下降的累年預算決策，以及優先考慮「精緻」而非「足夠好」解決方案的需求流程。無論原因為何，結果是使用價值300萬美元的彈藥來摧毀價值35,000美元的伊朗「見證者」無人機，而快速提高產量的空間有限。這根本是不可持續的。
增材製造和分散式製造生態系統的快速發展，為彈藥組合提供了機會。這個新生態系統不僅能夠以更低的成本加速大規模系統的部署，還提供了一個能夠快速適應的製造基礎設施。風險投資對國防技術的湧入，有助於建立一個強大的製造生態系統，但投資者必須持續看到明確的回報途徑。國防部缺乏連貫且穩定的需求訊號，存在損害這些投資價值的風險，並可能浪費關鍵機會。
空中加油和彈藥的例子突顯了政府與私營部門之間協調行動的必要性。最終，聯邦和州稅收優惠、知識產權保護以及公私成本分攤協議等經濟戰略工具，與國防政策和預算討論密不可分。
William Norris 在本系列的文章中探討了改善國家政策和跨部門協調機制的方法，但國防部可以立即實施一些切實可行的短期改進。
改善國防預算與更廣泛經濟戰略優先事項之間的聯繫，需要提高訊號與雜訊的比率：透過改進指導在內部增強訊號，透過與產業的更好溝通在外部增強訊號，同時透過消除不必要的流程、增加投資者和供應商的穩定性，以及分享對決策的能力和產業影響的共同看法來減少雜訊。
以下建議旨在提高國防預算的連貫性，並更好地將經濟戰略整合到國防部的決策中。
國防部應在其向軍種提供的國防規劃指導中，納入經濟戰略考量和假設。首先，指導應在其聲明的投資優先事項和風險接受度中考慮財政限制，並更全面地處理超過五年預算窗口的成本。其次，指導應提供與產業政策相關的清晰優先事項和假設。第三，該指導應包括可衡量和可評估的標準，並特別強調解決「見證者」無人機案例所突顯的成本失衡問題。最終，轉移資金是最強大的官僚激勵措施——如果指導能推動預算決策，各組織就會響應。
私人資本現在在國防創新中扮演著決定性角色，但國防部的需求訊號仍然是零散且偶發的。國防部應規定每個軍種發布結構化的、以問題為中心的產業需求訊號，並與國防規劃指導的優先事項掛鉤。這不是需求文件的替代品，但它能讓產業了解資源配置的意圖。清晰的訊號能讓投資者更早地分配資本，使產業能夠在商業和國防部門之間建立橋樑市場，並幫助新進入者將設計與實際的生產和維持假設對齊。這項建議可能是國防部為協調經濟戰略努力和國防預算流程所能採取的、最簡單且影響最大的行動。
為了將經濟戰略考量納入國防規劃，國防部應清晰地認識自身。目前，需求、部隊設計、採購、預算、維持和工業基礎評估，在重疊但又不一致的分類法和數據結構上運作。以能力為中心的 منهج有助於決策者理解預算決策中固有的作戰背景和依賴性。國防部應在「任務工程」分析等努力的基礎上進行擴展，該分析繪製了完成任務所需的項目和系統。國防部應強制要求將項目「標記」到任務、產業依賴性、應急能力、供應鏈暴露情況、預計的運營與採購成本比率，以及與國家經濟優先事項的相關性。這不需要一個新的、價值十億美元的記錄系統——只需發布和執行數據標準。一旦可見，權衡就會變得更清晰，複雜性也變得可管理。
國防部目前的年度預算流程，悖論式地導致了更少的預算靈活性、不足的分析以及對外部利益相關者更少的穩定性。在2010年預算之前，國防部每年向國會提交預算投入，但內部進行的是兩年週期。這種方法提供了更多的分析和決策時間，從而做出更好的決策，特別是影響重大現代化項目的決策。雖然業務規則仍然可以允許年度變更以最大化機會，但增加的分析將提高產業、供應鏈和國會的穩定性。
利用私人資本投入國防技術，通常需要相對較小、靈活的資金增量——數千萬美元，而非數十億美元。關鍵的資金缺口通常是實驗室投資與長期項目記錄資金之間的一到三年橋樑。當前的技術轉移賬戶允許軍種成為關鍵的後期投資者，並激勵額外的私人資金。為避免典型的三年軍種預算滯後，這些資金以支出計劃級細節進行撥款，並隨著機會的出現而更新。對這些賬戶進行適度的資金增加，可以通過在既有項目中提高穩定性，同時增加新興能力的靈活性，來補充兩年預算週期。
為了超越對手，美國應利用其競爭優勢來產生經濟實力，並將其轉化為持久的軍事優勢。提高國防預算中的訊號與雜訊比率，為協調創新、產業和投資與現代衝突需求提供了一條切實可行的近期途徑。