1986年世界盃足球賽，馬拉度納踢進了臭名昭著的「上帝之手」進球——一個明顯的手球犯規，但裁判未能判罰，因為他沒有足夠的工具來看到。如今，足球賽透過感測器和影像回顧來解決這個漏洞，確保比賽公平裁決。美國的國防工業政策面臨類似的挑戰。在美國的國防工業基礎中，問題不在於缺乏監督，而是扭曲的獎勵機制，即使國營工業基地有能力執行，仍將工作導向私人承包商。當國營工業基地失去工作機會，它就會失去勞動力熟練度，難以吸收固定成本，並削弱大規模衝突所需的應急能力。如果美國希望獲得更符合戰略的成果，就應該利用有針對性的市場化獎勵措施來現代化「遊戲規則」，鼓勵公私部門之間加強合作，並確保關鍵工作在最能支持國家安全的領域進行。針對私人企業在軍事基地或與軍事基地合作完成工作的分級、有針對性的稅收優惠，將鼓勵合作，擴大總體維修能力，並維持長期備戰所需的人力與能力。

正如我先前在本文頁面中所論述的，國營工業基地——全國二十三個政府擁有的軍事基地和兵工廠，負責維修、大修和維持軍事裝備，並在戰時提供應急能力——正逐漸失去維持持久武器系統的能力。在許多情況下，製造新系統的原廠設備製造商（OEM）保留了這些系統的維修、大修和再製造所需之技術資料。這使得負責維護和整修已部署裝備的軍事基地，被迫與私人部門競爭，並依賴協商取得執行其本來就有能力完成的工作的機會。

有幾個因素將維護工作的需求轉向了私人部門。新系統採購的減少，使得工作量集中在維護舊式平台。同時，採購策略、知識產權限制和產業推動的政治壓力，經常將工作導向原廠設備製造商。例如，陸軍最近發布了一項提案請求，將傳統上由國營工業基地執行的UH-60黑鷹直升機維護工作，轉移給私人承包商。這只是更廣泛趨勢中的一個事件，其中維護工作量，特別是勞力密集型的維修和再製造，已不再固定在政府軍事基地。

從我擔任軍事基地指揮官的角度來看，工作量的不確定性——這會推高成本，並影響勞動力穩定性——是一個日益嚴峻的挑戰。目前，工作量的分配是由專案決策、知識產權限制和短期獎勵驅動的，這些因素並不總是與長期備戰要求一致。

近期的軍事行動凸顯了這個問題的緊迫性。在與伊朗衝突的最初幾週，美國消耗了數千枚精確導引彈藥，暴露了消耗率與工業補充能力之間的差距。分析人士警告，在持續的需求下，關鍵系統的庫存可能在數週內耗盡，而生產週期則長達數年。

同時，這些彈藥是印太地區威懾的關鍵，美國軍隊應為與中國可能發生的高強度衝突做好準備。這些短缺——今天在彈藥上看到，並在其他領域出現——不僅僅是產能問題，而是系統如何分配工作量的問題。短期成本、時程和專案層級的執行，優先於預計的長期維修能力、勞動力熟練度、應急能力，以及技術資料和維修能力的進一步發展。

風險顯而易見，且可能持續存在：2022年政府問責局（GAO）的一份報告發現，從2011年到2021年，陸軍關鍵直升機機隊的備戰目標未能持續達成，這凸顯了現有維護系統的壓力。五角大廈的許多人都意識到這個問題，但缺乏旨在塑造私人部門行為以支持長期備戰的政策工具。

利用稅收優惠來塑造私人部門行為以支持國家目標，有著強有力的先例。1981年推出的研發稅收抵免，旨在刺激私人對創新的投資。根據大多數估計，每一美元的稅收抵免，產生了一到四美元的額外研究支出。2021年，美國公司在研發稅收抵免方面獲得了超過320億美元，同時在研發方面投資了690億美元。更重要的是，這項政策證明了政府如何與私人產業分擔風險，減少不確定性，同時將投資引導到對國家優先事項至關重要的領域。

低收入住房稅收抵免提供了第二個例子。自1986年頒布以來，它支持了數百萬套住房單元的開發，並重塑了私人部門對可負擔住房的投資。該政策並非取代私人產業，而是改變了私人開發商的選擇。自該政策實施以來，已建造了超過350萬套住房單元。

最近，清潔能源製造業的激勵措施塑造了私人投資的規模和地點。自通過以來，企業已承諾數千億美元用於國內能源技術生產。這些政策不僅僅是補貼活動，而是塑造了企業如何根據國家優先事項組織生產。

總而言之，這些案例說明了一個一致的原則：設計良好的稅收優惠可以重塑私人部門的行為，而不僅僅是邊際性地增加它。應用於國防維護，與在政府軍事基地完成工作掛鉤的稅收抵免，將使用熟悉的政策工具來維持國營能力，同時增強工業韌性。

國防維護稅收抵免

有針對性的聯邦稅收抵免，將透過分擔風險模式減少私人企業的不確定性，從而更好地整合公共和私人能力。實際上，該政策將利用稅收法規來塑造維護工作的發生地點。該抵免可以分級，較大的優惠與在國營工業基地完成的製造、再製造或零件維修的比例掛鉤。

實際上，企業在國營工業基地進行維護、修理或零件工作，或與政府軍事基地合作時，將獲得稅收優惠。這樣的政策不會取代私人產業，也不會強制規定工作地點。相反，它將透過將專有、承包商主導的現代化與政府軍事基地進行的勞力密集型維修和結構性工作相結合，來擴大總體工作量。這些互補的角色將提高所有參與者的產出。

這當然能維持技術熟練的勞動力，並保留關鍵的維修能力。例如，即使是針對一項主要航空維護專案實施的適度稅收抵免，也能為產業帶來可觀的節省，同時增加政府軍事基地的工量，改善成本吸收，並降低總體維護成本。

然而，僅有工作量是不夠的。國營工業基地依賴於日益緊張的技術勞動力。在整個國防工業基礎中，機械師、焊工和專業技術人員的退休速度快於補充速度，使得擴大產能變得更加困難。在某些軍事基地，挑戰已經很嚴峻。根據我的經驗，科珀斯克里斯蒂陸軍基地約有三分之一的人員符合退休資格。因此，軍事基地正在與當地高中合作實施導師計畫，以推廣技職教育並建立早期招募管道。

一項以軍事基地為中心的單一稅收抵免，以增加和穩定政府軍事基地的工量，可以透過提供支持招聘、培訓和勞動力發展所需的預測性，來解決這兩項挑戰。從這個意義上說，該政策不僅能提高產出，還能支持支撐長期備戰的關鍵技能的再生。

如果沒有塑造維護工作執行地點的激勵措施，該系統將繼續優化短期效率，同時對大規模衝突所需的平衡的公私能力進行投資不足。雖然先前的分析強調了這些動態如何邊緣化國營能力，但更緊迫的挑戰是如何修改驅動這些結果的潛在激勵措施。

懷疑論者會爭辯說，國防維護與其他市場有根本不同。他們說得對。這不是一個純粹的商業市場，工作量不能僅僅基於效率來分配。國防軍事基地以收支平衡模式作為工業非營利組織運作，應該收回其全部營運成本。隨著工作量的下降，固定成本將分攤到更少的工時上，從而推高費率。增加工作量，特別是來自商業參與的工作量，將改善成本吸收，降低軍事基地的勞動力費率，並提高國防部整體的維護購買力，同時保留關鍵的國營維修能力。

國防部應平衡備戰、應急能力、勞動力保護、知識產權限制和長期工業韌性。政府已經透過採購決策、知識產權框架和資金優先事項來塑造結果。既然國防部已經有權透過合約決策、採購策略和政策指導來引導工作量，為什麼不乾脆規定更多工作在政府軍事基地進行呢？答案在於靈活性和持久性。

透過合約權力引導工作量在短期內可能有效，但它經常受到專案層級優先事項、預算壓力以及政治摩擦的限制。相比之下，稅收抵免作為一種市場化機制，鼓勵企業將公共部門的能力整合到其維護模型中，同時保持執行的靈活性。例如，一個負責黑鷹直升機維護的專案，可以建立一份合約，其中原廠設備製造商負責專有升級，同時與政府軍事基地合作進行結構或零件維修，從而獲得優惠，同時提高兩個實體的總體產出。這樣，該政策就能在決策點上協調行為，而不是依賴容易受到優先事項轉變、領導層變動和資金週期影響的自上而下的指令，並且不會取代私人部門的活動。

與任何政策工具一樣，稅收抵免需要仔細設計。設計不良的抵免可能會補貼本來就會發生的工作，變成轉移而不是激勵。如果資格定義不當，它也可能優先考慮數量而非戰略價值。因此，任何此類政策都需要明確的資格標準、強有力的監督以及與備戰成果掛鉤的指標。

美國國防工業基礎傾向於產生對個別參與者有意義但未能滿足國家要求的結果。私人企業在需求波動和關鍵材料短缺的環境中尋求收入穩定性。專案辦公室優先考慮執行。軍事基地需要工作量來維持勞動力和可負擔性。總而言之，這些激勵措施侵蝕了在受爭議環境中維持長期運作所需的國營能力。

針對在政府軍事基地進行工作的有針對性的稅收抵免，將有助於糾正這種不平衡。與直接指令不同，它將透過靈活的市場化機制來實現這一點，鼓勵整合而非遵守，並擴大公共和私人部門的產能。它將鼓勵產業將國營工業基地視為一種力量倍增器，而不是競爭對手，從而穩定工作量並維持關鍵技能。

如果沒有這樣的機制，美國將繼續將維護工作量從其國營基地轉移出去，即使總體成本更高且風險更大。馬拉度納的「上帝之手」進球之所以出名，並非因為比賽有缺陷，而是因為裁判缺乏執行規則的工具。國防維護面臨類似的挑戰：結果偏離戰略要求，並非因為不良行為者，而是因為相互競爭的激勵措施。比賽不需要改變，但需要正確地判罰。