本月初，美國總統川普在社群媒體上分享了一篇《華盛頓郵報》的評論文章，主張韓國應將其「天弓II」防空系統運往烏克蘭。此外，川普政府持續向首爾施壓，要求其派遣軍隊前往荷姆茲海峽。美國與伊朗的衝突以及俄烏戰爭都不是新鮮事，但美國同時向首爾施壓，要求其協助對抗伊朗並支持烏克蘭，這確實令人矚目。儘管此類截然不同的要求確實前所未有，但部分原因在於缺乏能闡明韓國明確立場的原則。韓國應建立一項原則，要求在派遣自身軍隊海外部署前，必須具備多邊合法性。同時，應建立一個類似二戰時期租借法案的法律框架，以規範對烏克蘭等夥伴的軍售。若缺乏此類原則，首爾將在每次盟友或夥伴提出請求時倉促應對，最終顯得其不可預測且不可靠。身為國民議會中將對任何荷姆茲部署進行投票的議員之一，我可能很快就會被要求投票支持一項首爾尚未確立應如何規範的原則的決定。
首爾在伊朗擁有獨立的利益，這使得潛在的荷姆茲海峽部隊部署變得複雜。首爾與德黑蘭自1969年《友誼條約》和1977年街道命名交換以來便建立了文化聯繫，經濟聯繫曾一度派遣超過20萬韓國人在伊朗基礎設施行業工作。截至2017年，伊朗仍供應了韓國13.2%的石油進口，是其第三大來源國。該關係至今仍具有財務份量：從2018年至2023年，韓國持有約60億美元被凍結的伊朗石油收入，直到作為單獨的美伊人質交換的一部分才被釋放。
北京和莫斯科在這些衝突中的利益遠遠超過首爾自身。中國購買了伊朗高達90%的石油出口，使其比韓國更容易受到荷姆茲海峽任何中斷的影響。中國是韓國最大的貿易夥伴，也曾因首爾部署「終端高空區域防禦」（THAAD）系統而採取經濟報復，這是首爾不能忽視的歷史。此外，俄羅斯也直接向首爾發出了類似的警告。當首爾考慮加入北約領導的購買美國武器以援助烏克蘭的倡議時，俄羅斯外交部威脅將採取「報復措施，包括『不對稱』措施」。這兩個國家在這些衝突中的利益和報復能力都比韓國更大。
過去，首爾曾派遣軍隊協助其盟友美國，以及支持聯合國任務。例如，應美國要求，首爾派遣了約32萬軍隊前往越南，是僅次於美國的最大外國部隊。韓國也於2004年至2008年間派遣了「再建部隊」（Zaytun Division）前往伊拉克，是第三大部隊。首爾還在阿聯酋維持了「Akh」部隊，在黎巴嫩的聯合國維和部隊中參與「Dongmyeong」任務，並在南蘇丹參與「Hanbit」任務。這些記錄反映了聯盟援助、盡可能採取非戰鬥角色以及遵守國民議會同意要求的混合模式。儘管如此，首爾仍需要一項成文的原則來規範其未來海外部隊的部署。
例如：首爾在與美國的年度聯合軍事演習被突然取消並縮減規模僅幾週後，就開始公開討論部隊部署問題。當準備該態勢的演習剛被削減時，聯合軍事行動是否還適合其目的？隨著首爾關於潛在部隊部署的內部辯論在媒體上報導，國防部也證實已派遣一個調查小組前往海峽評估情況，韓國民眾理所當然地提出了同樣的問題。韓國總統辦公室此後下令進行審計，以確定哪個機構洩露了內部討論，這證實了其自身流程缺乏一個管理原則所能施加的紀律。
美國和韓國的決策者面臨的另一個複雜問題是，任何海外部隊部署都需要國民議會的同意。2003年4月，國民議會批准向伊拉克派遣非戰鬥工程和醫療部隊。更具影響力的投票發生在2004年2月。它批准了一項單獨且規模大得多的部署，即約3,000人的「再建部隊」。首爾將「再建部隊」置於其獨立指揮之下，主要用於維和。該部隊以阿拉伯語「橄欖」（Zaytun）命名，象徵和平。該部署依據的是聯合國安理會第1511號和1546號決議——這是目前針對伊朗的案例所缺乏的法律依據。
第一任川普政府在富吉拉襲擊、沙烏地阿美遇襲以及卡西姆·蘇萊馬尼被殺後，與伊朗的危機加劇。為此，首爾選擇擴大了其在阿曼灣和波斯灣的「青海部隊」（Cheonghae unit）的部署範圍，但並未加入美國提議的「國際海上安全架構」（International Maritime Security Construct）。這是一種妥協，旨在協助美國保護航運和能源進口的航線，並維持與伊朗的長期關係。然而，首爾擴大了「青海部隊」的行動區域，以規避國民議會的同意，這引起了議員們的廣泛批評。這是基於一項管理「青海部隊」部署的條款，該條款允許擴大其行動區域以在危機期間保護韓國公民。
雖然2020年的做法是試圖在複雜的地緣政治中維持模糊性，但在當前荷姆茲海峽的熱戰情況下，這種情況不能重演。初步媒體報導包括（國防部尚未證實的）潛在裝備，如P-8A海神式海上巡邏機、海軍爆炸物處理小組和後勤支援艦，任務範圍從監視到掃雷。即便如此，政府和執政黨也承認，此類任務無論其非戰鬥性質如何，都需要國民議會的同意。更複雜的是，執政黨對任務的清晰度和必要性持模稜兩可的態度，這使得政府能否獲得足夠的選票來獲得必要同意變得不確定。
根據改革研究所（一個隸屬於反對黨改革黨的智庫，作者直到上個月為止一直擔任該智庫領導人）於9月7日對1,020名韓國人進行的調查顯示，62.4%的人認為美國要求派遣部隊至荷姆茲海峽是不合理的。同一項調查發現，61.3%的人認為政府在將此問題公之於眾方面處理不當。同一週的獨立、無黨派民意調查也指向同一方向：四家獨立民意調查公司聯合進行的調查發現，45%的人反對派遣部隊至荷姆茲海峽，36%的人支持；另一項獨立民意調查發現，公眾意見在誤差範圍內分歧：47.1%反對，43%支持。這些數據都未能顯示出公眾熱衷於首爾的介入。
改革研究所的調查還發現，在被迫排序時，41.4%的人既不希望派遣部隊至荷姆茲海峽，也不希望向烏克蘭提供武器支持，這一比例高於任何單獨選項。誠實的發現並非韓國人傾向於公開參與。然而，在那些願意考慮任何程度的介入的人中，僅限於聯盟參與是明確的偏好，總體上有37.6%的人選擇此項，甚至在那些認為美國的要求不合理但別無選擇的人中也有61.9%選擇此項。此外，改革研究所的調查發現，84%的人認為在做出任何決定之前，應先向國民議會進行報告和審議。
外交政策和國家安全通常被視為獨立於國內政治，但關稅問題的顯著性表明，這種隔絕已不再完全成立。因此，上述民意調查結果對本文提出的原則具有實際意義。第一個原則應解決首爾何時在荷姆茲海峽等活躍衝突區提供武裝支援的問題，這一決定因該水道對韓國的重要性而變得複雜，韓國近三分之二的石油和五分之一的液化天然氣進口通過此水道。美國和韓國有正式的共同防禦條約，但該條約並未涵蓋由任何一方發起的衝突或超出任何一方行政控制範圍的衝突——它僅適用於兩國之一受到攻擊的較狹窄情況。
任何韓國部隊在荷姆茲海峽的部署都應要求多邊合法性——無論是公認的聯盟還是國際法的可比基礎，而不是臨時、單獨的部署。平壤在過去兩年裡深化了與莫斯科的軍事夥伴關係。據報導，它已派遣自身部隊參與俄羅斯對烏克蘭的戰爭，以換取能增強其導彈和偵察能力的技術轉讓。韓國自身的戰備演習剛剛被縮減。面對國內一個更具能力且現已捲入國際事務的敵對國家，韓國軍隊有充分理由將其集中在朝鮮半島的力量保留下來，而不是分散到波斯灣。這並非反對任何形式的貢獻：與單獨部署不同，多邊合法性可以提供首爾自身無法產生的能力和政治合法性。
這種合法性可以採取兩種形式之一。第一種是公認的聯盟，即一個正式宣布的多國努力，具有公開的任務聲明和參與者名稱。第二種是國際法的可比基礎，這可以包括聯合國安理會決議、聯合國常設維和授權，或引用保護航行自由的習慣權利。重要的是存在其中一種基礎，而不是首爾隨後選擇的操作指揮結構。例如，「再建部隊」儘管依據安理會決議，但卻在首爾自己的獨立指揮下運作，而「Dongmyeong」則完全整合在聯合國駐黎巴嫩臨時部隊的常設維和授權內，兩者都符合第二種基礎，無論指揮結構如何。
美國於2019年未經聯合國授權組建的「國際海上安全架構」是最具啟發性的案例。它表明第二種基礎可以通過保護航行自由的習慣權利來滿足，並且滿足該標準並不意味著首爾有義務參與。當該架構宣布時，首爾擴大了其「青海部隊」的行動區域，而不是正式加入。而像目前正在討論的部署，缺乏任何可比的多邊支持，則不符合標準。
這一標準在荷姆茲海峽和未來的衝突情景中對美國和韓國都有益，因為它為華盛頓提供了任何單一國家都無法提供的支持水平，並最大限度地降低了任何一個國家為支持其盟友而承擔的風險。如果華盛頓 prefer 更快的雙邊安排並拒絕組建聯盟，首爾應堅守立場，而不是在壓力下放棄原則。由此產生的摩擦是聯盟的真實代價，但比單方面部署所帶來的風險要小。此外，韓國的部署缺乏後勤可行性。目前在亞丁灣「青海任務」中輪換的驅逐艦是為反海盜配置的，而不是為荷姆茲海峽的無人機和水雷威脅。從韓國水域出發大約需要一個月時間，而抽調艦艇會削弱國內的覆蓋範圍，而這恰恰是朝鮮半島最需要它們的時候。
第二個原則需要闡明首爾向誰出口其最先進的國防產品，以及何時出口。立即向烏克蘭出口「天弓II」（KM-SAM Block II）受到兩方面限制：韓國長期以來禁止向衝突方出口武器的政策，以及與現有合同和承諾相關的供應短缺。韓國國防出口商需要國防採購計畫管理局（DAPA）的許可證，該許可證可能根據《國防採購計畫法》的執行條例受到限制，原因包括戰爭。此外，《對外貿易法》還將許可證限制在用於「和平目的」的商品。然而，這兩項限制都屬於執行條例或部長級通知層級，而不是法規本身。這意味著政府可以僅憑內閣或部長級決定來收緊或放寬這些限制，而無需國民議會投票。過去，韓國曾向美國供應155毫米炮彈，而不是烏克蘭，以避免違反該政策。
此外，首爾與華盛頓在海外軍售方面存在顯著的制度差距。與在國會監督下運作的美國「外國軍事銷售」（FMS）計畫不同，韓國的軍火出口由國防部下屬的國防採購計畫管理局（DAPA）行政授權。根據美國《軍火出口管制法》，超過規定金額的外國軍事銷售應正式通知國會，並設有固定期限，可在其通過前通過聯合決議阻止轉讓。韓國沒有相應的審查機制：假設將「天弓II」出售給烏克蘭，將完全由國防採購計畫管理局和國防部授權，而國民議會既沒有正式角色，也沒有通知要求，也沒有法定異議窗口。
彌補這一差距的一種方法是設立一個法定通知和異議窗口：國防採購計畫管理局將保留批准或拒絕出口的權力，但超過特定門檻或向活躍衝突區的轉讓將需要正式通知國民議會任何決定，並設有固定期限，在此期間國民議會可以阻止已批准的銷售或強制審查被拒絕的銷售。
此外，1941年的《租借法案》提供了一些模仿的空間。該法案授權向「總統認為對美國國防至關重要的國家」提供援助，韓國需要其自身的法定標準：援助與夥伴國對基於規則的秩序的中心地位或韓國依賴的供應鏈穩定性掛鉤，而不是每次都將轉讓視為政治決定。
類似的非交戰防火牆，允許美國在不成為共同交戰國的情況下向英國和其他國家提供武器，可以為韓國現有支持烏克蘭的政策提供更大的靈活性。誠然，非交戰防火牆最終並未對美國奏效。此外，2022年美國國會通過的《烏克蘭民主防禦租借法案》並未使用。儘管如此，首爾可以開始建立一個可預測的法定框架。值得注意的是，《租借法案》還要求美國總統定期向國會報告哪些援助給予了哪些接收者，這為上述制度差距所需的國民議會通知機制提供了一個可行的模板。
韓國國防工業在過去十年中顯著增長，並預計將繼續增長。然而，國防工業的獨特之處在於其出口本質上與國家的外交政策和國家安全緊密相連。儘管首爾的許多人歡迎這種增長及其經濟效益，但政府現在需要明確一項國防出口原則，該原則能夠促進和保護韓國的關鍵國家利益，同時又不使其成為活躍衝突中的共同交戰國。
川普政府持續要求派遣部隊至荷姆茲海峽和向烏克蘭出口武器，加劇了雙邊關係，而許多韓國民眾認為不公平的貿易和關稅協議進一步使情況複雜化。儘管如此，一個積極的方面是越來越認識到韓國需要明確的原則：一項要求在支持盟友和夥伴的部隊部署方面具備多邊合法性的標準，以及一個規範在和平時期和戰爭時期向各國銷售武器的法定框架。荷姆茲海峽和烏克蘭是首爾決策者今天面臨的最緊迫問題，但它們不會是最後的問題。只有明確的戰略才能使韓國成為一個可靠的盟友和夥伴。
